Всё для Учёбы — студенческий файлообменник
1 монета
rtf

Студенческий документ № 005325 из ИУБиП

Содержание

Введение

Глава 1. Изучение основных положений земской реформы Александра Второго

1.1 Предпосылки земской реформы

1.2 Сущность земской реформы

1.3 Основные положения земской реформы

Глава 2. Исследование значения земской реформы

2.1 Историческое значение земской реформы

2.2 Значение земской реформы в развитии местного самоуправления

Заключение

Список литературы

Введение

Своими корнями современная система местного самоуправления восходит к земскому движению дореволюционной России и земской реформе периода "великих реформ" Александра II. Ключевое значение с данной точки зрения имело Положение о губернских и уездных земских учреждениях, подписанное царем и обнародованное Правительствующим сенатом 1 января 1864 г. В данной статье предпринята попытка выделить и проанализировать те аспекты и составляющие реформы, на основе которых сформировались идеи и институты муниципального управления, составившие неотъемлемую часть российского конституционализма.

До "великих реформ" органы самоуправления в России носили сословный характер. Они находились под двойным контролем - как со стороны местных государственных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Необходимость переустройства и совершенствования земского самоуправления определялась теми изменениями в российском обществе, которые произошли на протяжении первой половины XIX в. и особенно в результате поражения в Крымской войне.

Бюрократическая, чиновничья администрация демонстрировала свою неспособность решать проблемы, связанные с местными интересами и потребностями. Речь шла, в частности, об отсутствии или непригодности путей сообщения, систематических неурожаях, низком уровне сельскохозяйственной культуры, безграмотности населения и др. Сильнейший толчок земской реформе придала отмена крепостного права. Более того, она являлась частью комплекса широкомасштабных преобразований государственно-политической системы, которые и получили название "великие реформы".

Одна из главных целей реформы состояла во введении вместо существовавшей до того времени системы сословного местного самоуправления всесословной системы, призванной приспособить органы государственного управления к изменившимся условиям. Земства находились под контролем центральной и местной властей, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания. Несмотря на это, земства сыграли особую роль в развитии просвещения и здравоохранения. Кроме того, они стали центрами формирования либеральной дворянской и буржуазной оппозиции.1

Целью курсовой работы является исследование значения земской реформы Александра Второго.

Для достижения поставленной цел необходимо решить следующие задачи.:

1. Рассмотреть основные предпосылки земской реформы.

2. Раскрыть характеристики и сущность земской реформы.

3. Охарактеризовать основные положения реформы.

4. Исследовать историческое значение земской реформы.

5. Рассмотреть значение земской реформы для развития местного самоуправления.

Объектом курсовой работы является история развития местного самоуправления.

Предметом - земская реформа.

В исследовании использовался ряд методов: сравнительно-исторический, историко-системный, историко-правовой. Применение историко-правового метода позволило установить связь между историческими событиями, социальными явлениями и развитием законодательства. Историко-системный метод использовался при анализе роли и места земского самоуправления в системе общегосударственного управления и позволил всесторонне и глубоко проанализировать противоречия земской системы. Сравнительно-исторические приемы исследования дали возможность актуализировать исторический опыт развития земских учреждений.

Теоретическую базу исследования составили научные труды в области изучения местного самоуправления и истории России, таких авторов как, Игнатов В. Г., Федоров В. А., Игнатюк Н. А., Ковешников Е. М. и др.

Структура курсовой работы включает: введение, две главы, заключение, список литературы.

Глава 1. Изучение основных положений земской реформы Александра Второго

1.1 Предпосылки земской реформы

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. Император Павел I говорил: "У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве".

На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладавшие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, промышленности и торгового оборота.

Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.2

Вопрос о местном управлении возник в конце 50-х годов в связи с подготовкой крестьянской реформы. 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана под председательством Н.А. Милютина комиссия для разработки закона "О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде". В нее вошли образованные и либерально настроенные чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения.

В апреле 1860 г. Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект "Временных правил" о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 г. под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в "либерализме", уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный и председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он не решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, - выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения - крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие оно ставило ранее перед комиссией Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект "нового учреждения Государственного совета". По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить "съезд земских гласных" из представите лей губернских земств и городов для предварительного обсуждения не которых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет.

Главные начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 г. Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение в Совет министров. В начале июня 1862 г. проект был опубликован и передан на дальнейшее обсуждение в дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Угроза серьезных социальных потрясений миновала, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить "представителей населения к участию в законодательстве", решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы - волостного земства.

К марту 1863 г. проект "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" был подготовлен. После обсуждения его в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 г. Александром II и получил силу закона.3

1.2 Сущность земской реформы

С 1 января 1864 г. в России (за исключением губерний, где преобладало неправославное население) создавались земства - выборные органы местного самоуправления в губерниях и уездах. Выборы гласных, т. е. представителей от трех сословных курий - землевладельцы, владельцы недвижимости в городах и сельские общества - давали им возможность на ежегодных собраниях решать назревшие проблемы народного образования, здравоохранения, благотворительности. Земские собрания избирали на 3 года свои исполнительные органы - управы. Занимаясь статистикой, пропагандируя передовые методы хозяйствования, организуя помощь населению в неурожайные годы, ведя строительство школ, приютов, больниц, земские работники и выборные земские деятели постепенно изменяли и условия жизни, и привычные взгляды и нравы.

В это время земства начинают выдвигать перед высшей властью требование, к выполнению которого правительство было совершенно не готово. Земские деятели часто говорят о необходимости созыва в Москве Земской думы, т. е. выборного общероссийского органа, который стал бы совещательным народным представительством. Но Александр II был уверен, что это могло стать первым шагом к созданию парламента, могущего стать трибуной политической оппозиции. Идея общероссийского земства, таким образом, встречала упорное сопротивление в правительстве. Политические права земств были крайне ограничены. Земства могли обращаться к правительству с ходатайствами, но не обладали правом законодательной инициативы. Всякие объединения земств разных губерний не разрешались. Губернаторы имели право отменять решения земских собраний и управ.4

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в половине губерний (в 34 из 69). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года.

Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан - собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполномоченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии. Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; лица, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб.

Сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского собрания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору.

Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверенности или уполномочию.5

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относились:

* устройство и содержание местных путей сообщения;

* земская почта;

* земские школы, больницы, приюты и богадельни;

* развитие местной торговли и промышленности;

* народное продовольственное дело;

* ветеринарная служба и агрономическая служба;

* взаимное страхование;

* постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней.

Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.).

Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.6

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Уездное земское собрание состояло из земских гласных, избираемых:

а) уездными землевладельцами;

б) городскими обществами;

в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах.

При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали:

а) лица моложе 25 лет;

б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом;

в) лица, опороченные по суду или общественному приговору;

г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Не могли быть избраны в гласные губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава. Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром внутренних дел.

Никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями;

прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверста-ние которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей и др.

Земские учреждения имели право, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.7

1.3 Основные положения земской реформы

Основные положения земской реформы были выдвинуты комиссией Н. А. Милютина, в ее разработке принимал участие М. Е. Салтыков-Щедрин. 1 января 1864 г. Александром II были утверждены "Положения о губернских и уездных земских учреждениях". Земская реформа положила начало всесословному выборному представительству и при этом обеспечивала большинство дворянству. В уездных земских собраниях дворяне составляли 42%, в губернских земских управах дворян было 89,5%. Впервые представительство в органах местного самоуправления получило крестьянство - 38%.8

Основные положения реформы.

Создавались всесословные, выборные, представительные органы местного самоуправления в уездах и губерниях.

Земские учреждения ведали местными хозяйственными и социальными вопросами: строительство и эксплуатация дорог, устройство лечебных и благотворительных учреждений, народное образование, продовольственное снабжение, пожарная охрана, статистическая служба, попечение местной торговли и промышленности, а также распределение податей.

Политическая деятельность земств не допускалась.

Выборы в земские органы проводились раз в три года по трем куриям. По первой курии крупные землевладельцы без различия сословий и владельцы крупной недвижимости в сельской местности избирали выборщиков на свой уездный съезд. По второй - избирались представители крупных городских торгово-промышленных заведений и городской недвижимости. Выборы по третьей - крестьянской курии имели еще больше ступеней: сельский сход - волостной сход - уездный съезд выборщиков по курии.

Структура земства и отношения с администрацией. Уездные земские собрания являлись распорядительными органами и выбирали исполнительные органы - земские управы, а также гласных в губернские земские собрания, которые строились по такому же принципу, избирая губернские земские управы. Председателем земских собраний автоматически становился предводитель уездного или губернского дворянства.

Фактически земства находились под контролем местной администрации, которой подчинялась полиция.9

Таким образом, земства способствовали развитию хозяйства, активизации общественной жизни на местах.

Земства создавали школы и больницы, улучшали жизнь русской деревни. Но их возможности были крайне ограничены.

Земства становились ячейками гражданского общества, некоторые из них пытались влиять и на политику правительства.

Однако реформа, проведение которой заняло более полутора десятка лет, распространялась далеко не на всю территорию империи, а главное, она не была завершена созданием общероссийского представительного органа. Полномочия земств постоянно ограничивались, губернским земствам запрещались контакты между собой.

Таким образом, развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II.

Глава 2. Исследование значения земской реформы

2.1 Историческое значение земской реформы

земский реформа александр

Земская реформа во многом отвечала требованиям времени: с одной стороны, общество предпочитало решать свои проблемы самостоятельно, без государевой опеки. С другой стороны, государство получало возможность разгрузить административный аппарат, переложив значительную часть управленческих функций на органы местного самоуправления. В компетенцию земских органов входили вопросы исключительно экономические. Они были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась в основном решением местных хозяйственных вопросов. Земства несли ответственность за народное образование, здоровье местного населения, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за ветеринарную помощь и многое другое.

Земства сыграли существенную роль в поднятии культурного и образовательного уровня русской деревни, в развитии здравоохранения в Европейской России.

Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. В хозяйственной сфере в земствах широкое распространение получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общи нам в покупке и аренде земли.

Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам и т.д. Особое значение имела земская статистика, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.

Без преувеличения можно сказать, что реформы, проведенные Александром II, были серьезным актом, позволившим значительно ускорить темпы экономического развития России и сделать первые шаги на пути либерализации политической жизни страны. Однако в силу целого комплекса причин земская реформа не решила и не могла решить множество проблем, стоявших перед местными органами самоуправления. Речь шла, прежде всего, об узости предоставленных им прав и полномочий.

Земские собрания и управы были лишены права общаться между собой, они не имели принудительной власти, т.к. полиция им не подчинялась; их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания. 10

Земская реформа 1864 г. проводилась не повсеместно и не одновременно. К концу 70-х гг. земства были введены в 34 губерниях Европейской России и в области войска Донского. 11

Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера деятельности земств ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами местного значения. В ведении земств находились: устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, земских школ, больниц, богаделен и приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, взаимное страхование, местное продовольственное дело, даже постройка церквей и содержание местных тюрем и домов для умалишенных. Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно-административных функций рассматривалось самим правительством даже не как право земств, а их обязанность: ранее этим занималась уездная и губернская администрация, а теперь заботы о местных делах и расходы на них перекладывались на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за рамки своей компетенции.

Земства находились под контролем центральной и местной власти - министра внутренних дел и губернатора, которые имели право приостанавливать любое постановление земского собрания, признав его "противным законам или общим государственным пользам". Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатора или министра внутренних дел. Для выполнения своих постановлений (например, для взыскания недоимок по земским сборам, исполнения натуральных земских повинностей и т.п.) земства были вынуждены порой обращаться к земской полиции, не зависевшей от земств.

Но и в предписанных законом пределах компетенция и деятельность земств всё более ограничивалась последующими законодательными акта ми и правительственными распоряжениями. Уже в 1866 г. последовала серия циркуляров Министерства внутренних дел и "разъяснений" Сена та, которые предоставляли губернаторам право отказывать в утверждении всякого избранного земством должностного лица, если губернатор признал его "неблагонадежным". Земских служащих ставили в полную зависимость от местной администрации, ограничивали возможности земств облагать сборами торговые и промышленные заведения, что существенно подрывало финансовое положение земств. В 1867 г. последовали запреты земствам взаимодействовать друг с другом, взаимно информировать о принятых решениях, а также публиковать без разрешения губернатора отчеты о своих собраниях. Председателей земских собраний обязывали закрывать их заседания, если в них поднимались вопросы, "не согласные с законом". Правительственные указы и циркуляры Министерства внутренних дел за 1868 - 1874 гг. ставили земства в еще большую зависимость от власти губернатора, стесняли свободу прений в земских собраниях, ограничивали гласность и публичность их заседаний.

Однако несмотря на эти ограничения и стеснения земства сыграли огромную роль в решении местных хозяйственных и культурных задач: в организации мелкого кредита путем образования крестьянских ссудосберегательных товариществ, в устройстве почт, в дорожном строительстве, в развитии страхования, в медицинской и ветеринарной помощи на селе, в деле народного просвещения. К 1880 г. на селе было открыто 12 тыс. земских школ, а за полвека своей деятельности земства открыли 28 тыс. школ. За это время в земских школах получили образование до двух миллионов крестьянских детей. Земства подготовили за свой счет 45 тыс. учителей и значительно подняли материальный и общественный статус народного учителя. Земские школы считались лучшими. По образцу их стали действовать и школы Министерства народного просвещения. Медицинские учреждения на селе, хотя еще и малочисленные и несовершенные, целиком были созданы земствами. На средства земств были созданы фельдшерские курсы специально для села. Земские врачи стали проводить на селе прививки от оспы. Они предотвратили распространение ряда эпидемических заболеваний. Благодаря усилиям земских врачей показатель смертности среди крестьян сократился с 3,7% до 2,8%.12

Земская деятельность охватила многие стороны местной жизни, приносила заметную пользу населению. Была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.

Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения.

Не оправдались цели царской власти путем создания земских учреждений: а) успокоить общественные силы, требовавшие замены неэффективного бюрократического управления системой представительного всесословного управления снизу доверху, и сблизить общество с властью; б) дискредитировать привлекательную идею самоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.

Власть тормозила деятельность земств законодательными и распорядительными ограничениями, стремилась снизить интерес к ним населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности, Александр II отверг предложения либеральной бюрократии о расширении прав земских учреждений, создании их системы и в ответ на предложенные новации заявил, что "право почина в государственных преобразованиях принадлежит в России одному лишь государю". Из-за усилившихся ограничений деятельности земств многие их деятели вышли из состава земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пересмотр законодательства о земствах стимулировал среди земцев "умственное брожение" радикального характера.13

Таким образом земства, хотя и ограниченные в правах, показали свою жизнеспособность, приспособленность к местным условиям и требованиям жизни. Вопреки законодательным запретам земства превратились в очаги общественной деятельности либерального дворянства.

2.2 Значение земской реформы в развитии местного самоуправления

Ко второй половине XIX в. Россия имела достаточно прочные традиции развития самоуправления. По своей сути это были преимущественно патриархальные и сословные формы самоуправления.

Земскую реформу как современники, так и потомки справедливо считают одним из важнейших событий в истории России 60-70-х гг. XIX в. Местное самоуправление, узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в широкую и достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений.

Получившее силу закона Положение о земских губернских и уездных учреждениях было подписано Александром II 1 января 1864 г. Этот правовой акт был недостаточно совершенным. Он отражал борьбу, которая шла тогда между старыми и новыми силами российского общества. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал государственным органам, прежде всего полиции. Несмотря на то что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер.

Ситуацию не изменило Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. Хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, но взаимоотношения с полицией остались прежними.

Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали системы снизу доверху. Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие - крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы, но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собственноручно вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномочий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство требовало отменить земское обложение, не распылять средства, сосредоточить их в органах государственного управления. Губернаторы расширяли свой административный контроль над земствами, урезали их права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам нарушения законов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г. МВД закрывало С.-Петербургское губернское земство за то, что оно поставило вопрос о создании общероссийского координирующего земского учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний поставить на своих первых сессиях вопрос о создании волостных земств. Указы 1866-1869 гг. стеснили деятельность только что созданных земских учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в земских собраниях, установили предварительную губернскую цензуру для печатания земских речей, постановлений, других изданий, запретили земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили земство права бесплатной пересылки корреспонденции и др. Ряд разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую зависимость от администрации, под ее контроль.

Возникло сложное, уникальное явление в истории российского регионального управления - функционирование двух местных разнотипных управленческих структур при сохранении старого административно-территориального деления: а) государственное, главное, основное управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного типа, не главное, не основное, которому было поручено заботиться об общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к государственному. Две структуры олицетворяли две противоположные тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; б) объединение сословий в их стремлении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и ответственность и др.

Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении.

Многие современники связывали с земским управлением перспективу всесословного и даже конституционного управления.

Ограниченность земской реформы порождала идеи земского либерализма: передать земству всю полноту власти и управления на местах, обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание земства властным всесословным представительным учреждением, изменить оставшиеся в неприкосновенности верхние этажи государственного устройства и управления, продолжить реформы, дать конституцию. Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность Александра II приспособиться к требованиям нового времени, к естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормозило цивилизационное развитие России, усугубляло перманентный кризис, царский административной произвол, было чревато оппозиционными, революционными выступлениями. Земцы стремились реализовать практически идею общественного управления, придать ей действенность.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение нового типа службы и категории управленца. Дореформенная местная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объективным потребностям общественного прогресса, интересам многих сословий, отчуждала их от управления, консервировала сословную разобщенность, пагубно влияла на местную деятельность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала угасание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца являлись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобожденному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патриотически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интеллигенции, роль и влияние которого возрастали в общественном управлении. Среди земских служащих: инженеров, техников, статистиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. - преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народнических, социалистических идей. В рамках профессиональной компетенции они закладывали комплекс традиций, принципов, правил и норм служения трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт новой, земской службы. Изменялось соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим сословным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного управления появился и активно действовал земский многосословный элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стесняющему бюрократическому режиму, усиливавшемуся административному контролю, централизации управления.14

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

Таким образом, в конце XIX - начале XX столетия в России действовала развитая система самоуправления.15

Заключение

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Важнейшим элементом гражданского общества является система самоуправления. Реальная система самоуправления была создана земской и городской реформами Александра II.

Необходимость земской реформы вытекала из самого факта отмены крепостного права. Раньше крепостные крестьяне находились под юрисдикцией помещиков, какой-либо системы их социальной защиты не существовало. Но поскольку правительство не собиралось брать на себя решение социальных проблем крестьян, пришлось возложить эту функцию на самих крестьян и местное имущее население.

Предпосылками земской реформы послужили следующие причины:

1. Отмена крепостного права неминуемо влекла за собой реформы в области центрального и местного управления, суда, военного дела, просвещения. Реформа 1861 г. изменила экономический базис страны, соответственно менялась и надстройка, т.е. обслуживающие данный базис политические, правовые, военные, культурные учреждения. Та же потребность национального развития, которая сделала необходимой реформу 1861 г., главным образом принудила царизм и к реформам 1862-1874 гг.

2. Вторая причина, обусловившая реформы 1862-1874 гг.,- это подъем в стране массового и революционного движения. Царизм оказывался перед альтернативой: либо реформа, либо революция. Все реформы того времени явились побочными продуктами революционной борьбы.

3. Наконец, подтолкнула царизм к реформам 1862-1874 гг. сила общественного мнения, давление со стороны буржуазии и части помещиков, вставших на капиталистические рельсы и потому заинтересованных в буржуазных реформах. Помещики-крепостники и сам царь предпочли бы обойтись без реформ. Александр II еще в 1859 г. назвал местное самоуправление, свободу печати и суд присяжных "западными дурачествами", не предполагая, что через два-три года обстоятельства заставят его вводить эти дурачества в собственной империи. Главными из реформ 1862-1874 гг. были четыре: земская, городская, судебная и военная. Они заслуженно стоят в одном ряду с крестьянской реформой 1861 г. и вслед за ней как великие реформы.

"Положение о губернских и земских учреждениях" Александр II утвердил 1 января 1864 г. К участию в их работе привлекались представители всех сословий. Выборы гласных (депутатов) проходили по трем куриям: землевладельцы, собственники движимого имущества в городе и крестьяне. В основу избирательной системы был положен наиболее прогрессивный для того времени (в сравнении с сословным принципом) принцип: имущественный ценз. Для землевладельцев и городских избирателей выборы были прямыми, для крестьян - многоступенчатыми (сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, там избирали выборщиков, а уже из их среды выбирались гласные).

Земская реформа существенно изменила местное управление. Основные положения реформы:

Создавались всесословные, выборные, представительные органы местного самоуправления в уездах и губерниях.

Земские учреждения ведали местными хозяйственными и социальными вопросами: строительство и эксплуатация дорог, устройство лечебных и благотворительных учреждений, народное образование, продовольственное снабжение, пожарная охрана, статистическая служба, попечение местной торговли и промышленности, а также распределение податей.

Политическая деятельность земств не допускалась.

Выборы в земские органы проводились раз в три года по трем куриям. По первой курии крупные землевладельцы без различия сословий и владельцы крупной недвижимости в сельской местности избирали выборщиков на свой уездный съезд. По второй - избирались представители крупных городских торгово-промышленных заведений и городской недвижимости. Выборы по третьей - крестьянской курии имели еще больше ступеней: сельский сход - волостной сход - уездный съезд выборщиков по курии.

Структура земства и отношения с администрацией. Уездные земские собрания являлись распорядительными органами и выбирали исполнительные органы - земские управы, а также гласных в губернские земские собрания, которые строились по такому же принципу, избирая губернские земские управы. Председателем земских собраний автоматически становился предводитель уездного или губернского дворянства.

Фактически земства находились под контролем местной администрации, которой подчинялась полиция.

Земская реформа создала в России новый, современный институт местного самоуправления, приобщила к гражданской жизни ранее абсолютно бесправное крестьянство, она способствовала развитию местного благоустройства.

Список литературы

1) Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. - М.: ИНФРА-М, 2005. - 208 с.

2) Арсланов Р. А. История России с древнейших времен до конца XX века. - М.: Высш. шк., 2006. - 784 с.

3) Боханов А.Н. История России (с древнейших времен до конца XX века). - М.: ООО "Издательство ACT", 2005. - 608 с.

4) Жуков В. И., Еськов Г. С. История России. - М.: Союз, 2006. - 392 с.

5) Игнатов В.Г. История государственного управления России. - Ростов н/Д: Феникс, 2006. - 608 с.

6) Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов н/Д: Феникс, 2005. - 480 с.

7) Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2007. - 312 с.

8) Исаев И.А. История государства и права России - М.: Юрист, 2005. ? 272 с.

9) Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Норма, 2006. - 270 с.

10) Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М: Юристъ, 2005. - 383 с.

11) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2005. - 559 с.

12) Мунчаев Ш. М. История России. - М.: Издательство НОРМА, 2006. - 768 с.

13) Орлов А. С., Георгиев В. А., Георгиева Н.Г. История России. - М.:"ПРОСПЕКТ", 2005. - 544 с.

14) Радугин А. А. История России (Россия в мировой цивилизации): Курс лекций. - М.: Центр, 2005. - 352с.

15) Федоров В. А. История России 1861-1917. - М.: Высш. шк., 2005. - 384 с.

16) Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М.:Юристъ,2006. - 320 с.

17) Шамхалов М. Значение земской реформы в формировании идей местного самоуправления. // Власть - 2010. -№6. - С. 125 - 128.

Размещено на Allbest.ru

1 Орлов А. С., Георгиев В. А., Георгиева Н.Г. История России. - М.:"ПРОСПЕКТ", 2005. - с. 152

2 Исаев И.А. История государства и права России - М.: Юрист, 2005. - с. 427

3 Федоров В. А. История России 1861-1917. - М.: Высш. шк., 2005. - с. 24

4 Радугин А. А. История России (Россия в мировой цивилизации): Курс лекций. - М.: Центр, 2005. - с.135

5 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М. : Юристъ, 2005. - с. 65

6 Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2007. - с. 12

7 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2005. - с. 69

8 Мунчаев Ш. М., Устинов В. М. История России. - 3-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2006. - с. 114

9 Арсланов Р. А. История России с древнейших времен до конца XX века. - М.: Высш. шк., 2006. - с. 254

10 Шамхалов М. Значение земской реформы в формировании идей местного самоуправления. // Власть - 2010. -№6. - с.127

11 Жуков В. И., Еськов Г. С. История России. - М.: Союз, 2006. - с.112

12 Федоров В. А. История России 1861-1917. - М.: Высш. шк., 2005. - с. 321

13 Игнатов В.Г. История государственного управления России. - Ростов н/Д: Феникс, 2006. - с.310

14 Игнатов В.Г. История государственного управления России. - Ростов н/Д: Феникс, 2006. - с.309

15 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. Теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Норма, 2006. - с.56

---------------

------------------------------------------------------------

---------------

------------------------------------------------------------

Размещено на http://www.allbest.ru/

30

Показать полностью… https://vk.com/doc55786281_293463089
302 Кб, 29 апреля 2014 в 16:06 - Россия, Ростов-на-Дону, ИУБиП, 2014 г., rtf
Рекомендуемые документы в приложении