Всё для Учёбы — студенческий файлообменник
1 монета
doc

Студенческий документ № 025525 из ИМЭ

Министерство экономического развития

Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ НАУЧНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

"ИНСТИТУТ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ"

(ФБНУ "ИМЭИ")

УДК 338.242

№ госрегистрации 01201352672

Инв. №

УТВЕРЖДАЮ

И.о. директора ФБНУ "ИМЭИ",

доктор экономических наук, профессор

_____________________ В.И. Смирнов

"___" _____________________ 2013 г.

ОТЧЕТ О ПРОВЕДЕНИИ ПРИКЛАДНОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

ОЦЕНКА И ОПРЕДЕЛЕНИЕ КРОСС-ВЛИЯНИЯ ОСНОВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ И ВЕДОМСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ПОДПРОГРАММ ОДНИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ДРУГИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(заключительный)

Шифр темы П125-22-13

Часть 1

Научный руководитель темы,

зам. директора ФБНУ "ИМЭИ",

руководитель Центра стратегического

управления, д.э.н., профессор А.Б. Виссарионов

Москва 2013

СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ

Научный руководитель темы, А.Б. Виссарионов

зам. директора ФБНУ "ИМЭИ", (общее руководство,

руководитель Центра стратегического, научное редактирование,

управления, д.э.н., профессор оценка результатов)

Главный научный сотрудник Б.А. Райзберг

Центра стратегического управления (разделы 1-2, 4,

ФБНУ "ИМЭИ", д.э.н., профессор приложения А и Б)

Зам. руководителя Центра стратегического Л.Н. Арцишевский

управления ФБНУ "ИМЭИ", к.э.н. (разделы 1-3,

приложение В

Зам. руководителя Центра стратегического И.В. Федорова

Управления ФБНУ "ИМЭИ", к.э.н. (разделы 1-4, введение,

заключение)

Зав. сектором Центра стратегического Р.Р. Гумеров

управления ФБНУ "ИМЭИ, к.э.н. (разделы 1-3,

приложение В)

Научный сотрудник Центра М.В. Шевченко

стратегического управления (раздел 3.1.,

ФБНУ "ИМЭИ" приложение В)

Ведущий научный сотрудник И.Ю. Гаранина

Центра стратегического управления (раздел 3.1.,

ФБНУ "ИМЭИ", к.э.н. приложение В)

Старший научный сотрудник Центра А.В. Васильева

стратегического управления (раздел 3.1.,

ФБНУ "ИМЭИ" приложение В)

Зав. сектором Центра стратегического А.А. Тебякин

управления ФБНУ "ИМЭИ", к.э.н. (раздел 3.1,

приложение В)

Старший научный сотрудник Л.И. Солнцева

Центра стратегического (сбор, анализ, редакция

управления ФБНУ "ИМЭИ" информации)

Главный научный сотрудник Л.С. Чижова

Центра стратегического (консультации

управления ФБНУ "ИМЭИ", д.э.н по разделам 1, 2, 3)

И.о зав. сектором Центра стратегического Е.А. Чумакова

управления ФБНУ "ИМЭИ" (разделы 1, 2, 3)

Научный сотрудник Центра стратегического Т.А. Белинская

Управления ФБНУ "ИМЭИ" (раздел 3.1.,

Приложение В)

Научный сотрудник Центра Ф.Х. Береснева

стратегического управления (приложение В)

ФБНУ "ИМЭИ"

Научный сотрудник Центра Н.Г. Платонова

стратегического управления (приложения В и Б)

ФБНУ "ИМЭИ"

Старший научный сотрудник Д.В. Валюженич

Центра стратегического (подготовка материалов

управления ФБНУ "ИМЭИ", к.э.н. к разделам 1, 2, 3)

Ведущий научный сотрудник А.Д. Крюкова

Центра стратегического (подготовка материалов

управления ФБНУ "ИМЭИ", к.э.н. к разделам 1, 2, 3

Младший научный сотрудник Е.А. Чернышов

Центра стратегического управления (раздел 3.1.,

ФБНУ "ИМЭИ" приложение В)

Младший научный сотрудник А.А. Лысенко

Центра стратегического управления (приложения А И Б)

ФБНУ "ИМЭИ"

Младший научный сотрудник О.А. Егорова

Центра стратегического управления (приложение В)

ФБНУ "ИМЭИ"

Младший научный сотрудник Т.А. Тутунджян

Центра стратегического управления (приложение В)

ФБНУ "ИМЭИ"

Вед. экономист Центра стратегического М.В. Масалова

управления ФБНУ "ИМЭИ" (подготовка данных)

Младший научный сотрудник А.М. Климова

Центра стратегического управления (подготовка данных)

ФБНУ "ИМЭИ"

РЕФЕРАТ

Отчет 644 с., 70 таблиц, 1 рисунок, 43 источника, 3 приложения.

Ключевые слова: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА, ПОДПРОГРАММА, ВЕДОМСТВЕННАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ, КРОСС-ВЛИЯНИЕ ОСНОВНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ, ПЕРЕЧЕНЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

Цель научного исследования - разработка методических подходов и определение кросс-влияния основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм одних государственных программ Российской Федерации на цели и задачи других государственных программ Российской Федерации.

Объект исследования - представляемые на рассмотрение Минэкономразвития России или уже утвержденные Правительством Российской Федерации проекты государственных программ, подготовленные ответственными исполнителями и соисполнителями

Содержание исследования: подготовка методических рекомендаций и предложений по выявлению и формированию перечня основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственных программ Российской Федерации, оказывающих существенное влияние на достижение целей и решение задач двух и более государственных программ Российской Федерации на основе анализа целей, задач, основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственных программ в части определения их влияния друг на друга; формирование Перечня основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственных программ, реализация которых оказывает влияние на достижение целей и решение задач двух и более государственных программ Российской Федерации с соответствующими обоснованиями и указанием наименований государственных программ; разработка предложений по корректировке Перечня государственных программ Российской Федерации (в части списка наименований государственных программ, ответственных исполнителей и соисполнителей, направлений реализации государственных программ).

Результаты исследования:

- анализ целей, задач, основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственных программ в части определения их влияния друг на друга.

- методические рекомендации и предложения по выявлению и формированию (отражению) основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм в составе государственных программ, оказывающих существенное влияние на достижение целей и решение задач двух и более государственных программ;

- оценка кросс-влияния основных мероприятий и ведомственных целевых программ госпрограммы Российской Федерации на цели и задачи других госпрограмм Российской Федерации (на примере отдельных государственных программ).

- перечень основных мероприятий и ведомственных целевых программ подпрограмм государственных программ, реализация которых оказывает влияние на достижение целей и решение задач двух и более государственных программ Российской Федерации с соответствующими обоснованиями и указанием наименований государственных программ.

- предложения по корректировке Перечня государственных программ Российской Федерации (в части списка наименований государственных программ, ответственных исполнителей и соисполнителей, направлений реализации государственных программ).

Методической основой исследования являются нормативные правовые акты, касающиеся разработки государственных программ Российской Федерации.

Исходными данными для проведения исследования являются: Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. №1950-р.[3]; Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 02 августа 2010 г. № 588 "Об утверждении порядка разработки, реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации"[1]; Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 24 декабря 2010 г. № 670 "Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" в редакции приказа Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 "О внесение изменений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" [2]; Государственные программы Российской Федерации (проекты государственных программ Российской Федерации) и прилагаемые к ним дополнительные материалы.

Значимость исследования заключается в комплексной оценке кросс-влияния государственных программ в плане их взаимного воздействия через основные мероприятия и ведомственные целевые программ на достижение целей и решение задач, содержащихся в этих программах, что позволяет создать системный комплекс государственных программ с интенсивными прямыми и обратными связями.

Результаты исследования могут быть использованы в Правительстве Российской Федерации и Минэкономразвития России при подготовке и реализации государственных программ и формировании государственного бюджета страны.

СОДЕРЖАНИЕ

Стр. Введение....................................................................................9

1 Анализ целей, задач, основных мероприятий и ведомственных

целевых программ подпрограмм государственных программ в

части определения их влияния друг на друга.......................................12

1.1 Анализ кросс-влияния основных мероприятий и

ведомственных целевых программ отдельных государственных

программ на цели и задачи других государственных программ...............19

2 Подготовка методических рекомендаций и предложений по

выявлению и формированию (отражению) основных мероприятий

и ведомственных целевых программ, оказывающих существенное

влияние на достижение целей и решение задач двух и более

государственных программ............................................................42

3 Формирование Перечня основных мероприятий и ведомственных

целевых программ подпрограмм государственных программ,

реализация которых оказывает влияние на достижение целей и

решение задач двух и более государственных программ Российской

Федерации с соответствующими обоснованиями и указанием

наименований государственных программ.........................................60

3.1 Оценка кросс-влияния основных мероприятий

государственных программ и ведомственных программ на цели

и задачи иных государственных программ.........................................64

4 Разработка предложений по корректировке Перечня государствен-

ных программ Российской Федерации (в части списка наименований

государственных программ, ответственных исполнителей и соиспол-

нителей, направлений реализации государственных программ)..............189

4.1 Анализ процессов формирования государственных

программ Российской Федерации в период с 2010 по 2013 годы............190

4.2 Предложения о внесении изменений в состав и содержание

государственных программ Российской Федерации. Развитие и

совершенствование способов обеспечения взаимосвязи программного

и бюджетного процессов на федеральном уровне...............................202

Заключение...............................................................................222

Список использованных источников...............................................225

Приложение А. Перечень государственных программ Российской

Федерации, утвержденный распоряжением Правительства

Российской Федерации от 11.11.10 №1950-р (информация о

состоянии программ).................................................................229

Приложение Б. Степень участия федеральных министерств и

ведомств в разработке и осуществлении государственных

программ Российской Федерации .................................................238

Приложение В. Перечень основных мероприятий и ведомственных

целевых программ государственных программ, оказывающих

существенное влияние на достижение целей и решение задач двух

и более государственных программ...............................................243

///

4.1 Анализ процессов формирования государственных программ Российской Федерации в период с 2010 по 2013 годы

В течение многих десятилетий целевые программы, известные также под названием комплексных, межотраслевых, использовались в США, СССР, Франции и в ряде других стран в качестве инструментов концентрации ресурсов государства на решении наиболее крупных и значимых первоочередных социально-экономических проблем. Так как финансирование программ производилось в основном из средств федерального бюджета страны, по мере увеличения количества и масштабов реализуемых целевых программ они стали заметным образом влиять на распределение расходов федерального бюджета и обеспечение сбалансированности бюджетных доходов и расходов. Возникла сложная задача сопряжения программ и бюджетов, совмещения в рамках единого бюджета программных и внепрограммных расходов. Объемы программных мероприятий, сроки их реализации, общее количество одновременно осуществляемых целевых программ федерального уровня стали зависеть от бюджетных ограничений. В Советском Союзе количество и масштабы намечаемых к осуществлению комплексных народнохозяйственных программ достигли уровня, при котором потребность программ в капиталовложениях стала соизмеримой с инвестиционными возможностями всего консолидированного государственного бюджета. В США и в других странах объем бюджетного финансирования социально-экономических и оборонных программ составил величину порядка 60% расходов федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

В России структура, объемы, содержание целевых программ социально-экономического развития подверглись существенной трансформации в девяностые годы предыдущего века в связи с переходом к рыночной экономике и отказом от централизованного общегосударственного планирования, частью которого являлось программно-целевое планирование. В период до 1995 года разработка и осуществление целевых комплексных программ социально-экономического развития страны были прерваны.

Новая постсоветская законодательная база программно-целевого планирования и управления, соответствующая принципам рыночной экономики с заимствованием капиталистических методов хозяйствования стала действовать в России начиная с 1995 года, когда был принят Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития от 23 июня 1995 года".[4] Действие этого во многом устаревшего, частично откорректированного последующими дополнениями и изменениями закона продолжается до сих пор, хотя на смену ему предложены разные варианты Федерального закона "О стратегическом планировании".

Характерно, что установление в России программной методологии, соответствующей переходу к рыночным методам хозяйствования, было инициировано принятием в 1995 году Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", призванного регулировать государственные закупки товаров, работ, услуг. В качестве приложения к этому закону было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594[5], которым утвержден документ "Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация". Этот основополагающий документ, в соответствии с которым были разработаны и реализованы многие федеральные целевые программы социально-экономического развития в период с 1995 по 2010 год, неоднократно дополнялся и корректировался в соответствии с постановлениями и решениями Правительства РФ вплоть до июня 2010 г.

Федеральные целевые программы были в этот период главным инструментом проведения целеориентированной государственной социально-экономической политики на макроэкономическом уровне. На основе и в соответствии с федеральными целевыми программами стали разрабатываться и осуществляться ведомственные программы, региональные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и крупных городов, муниципальных территориальных образований.

Была достигнута определенная степень согласованности программно-целевого планирования и бюджетного процесса посредством выделения в федеральном бюджете специального раздела в виде расходов на разработку и реализацию федеральных целевых программ на очередной годовой (в последующем на трехлетний) бюджетный период.

Динамика количества ежегодно реализуемых федеральных целевых программ и объемов их финансирования из средств федерального бюджета РФ за период с 2000г. по 2010 год представлена таблицей 69.

Таблица 69 - Количество и объемы бюджетного финансирования федеральных целевых программ

№ п/п Наименование показателя Годы рассматриваемого периода

2001

2002 2003

2004 2005

2006 2007

2008

2009 2010

1. Количество ФЦП 40 41 43 46 49 47 43 43 46 48 2. Объем бюджетного финансирования (млрд. руб. в текущих ценах) 52 124 152 188 320 406 587 774 832 773 3. Доля ФЦП в расходах федерального бюджета 4,4 6,4 6,6 6,8 9,0 9,5 9,0 11,0 8,4 7,5

Как следует из таблицы, в течение десяти лет с 2001г. по 2010 год количество федеральных целевых программ в России увеличивалось незначительно и находилось в пределах от 40 до 50. В то же время доля расходов федерального бюджета на федеральные целевые программы существенно увеличивается до 2008 года, после чего наступил неустойчивый период, обусловленный финансово-экономическим кризисом.

В связи с финансово-экономическим кризисом, влияние которого на развитие российской экономики, осуществление федеральных целевых, региональных и ведомственных программ имело место, начиная с 2009 года, в России проявились действующие и в настоящее время острые экономические и управленческие проблемы, к числу которых относятся:

- несогласованность, несбалансированность расходной и доходной частей федерального и консолидированного бюджетов, нарастание дефицитности бюджетов, внутреннего и внешнего государственного и корпоративного долга;

- слабая, недостаточная увязка стратегического программно- целевого долгосрочного планирования со среднесрочным бюджетным планированием;

- неоправданное увеличение бюджетных расходов, нецелевое расходование бюджетных средств, не соответствующее целям и задачам государственной социально-экономической, научно-технической, инновационной политики;

- низкая экономическая и социальная эффективность бюджетных расходов, потери бюджетных средств вследствие коррупции в системе управления государственными финансовыми потоками;

- низкий уровень развития контрактной системы выполнения государственных заказов;

- несоблюдение сроков выполнения программных мероприятий, достижения программных целевых установок при одновременном нарушении выполнения расходных обязательств бюджета.

Для решения указанных проблем Правительство РФ сочло необходимым принять специальную программу проведения преобразований в системе макроэкономического управления, ориентированную на более эффективное использование расходов государственного бюджета. В итоге была подготовлена и утверждена Распоряжением правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года №1101-p "Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" [7]. Согласно Программе в качестве одного из основных инструментов повышения эффективности бюджетных расходных как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления было предложено принять программно-целевой принцип организации деятельности этих органов. Этот принцип должен был найти воплощение в формировании, исходя из долгосрочных целей и индикаторов их достижения государственных программ Российской Федерации, охватывающих все сферы деятельности органов исполнительной власти и соответственно большую часть бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении.

По замыслу в состав государственных программ должны войти подпрограммы и федеральные целевые программы, планируемые результаты их реализации. Бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете. Выходящие за пределы лимитов бюджета расходные обязательства должны обеспечиваться на основе долгосрочных государственных контрактов.

Эти принципиальные положения закреплены в разделе V "Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов" утвержденной Постановлением правительства РФ упомянутой выше Программы повышения эффективности бюджетных расходов [7], которую было намечено осуществить в период с 2010 года по 2012 год, то есть за 2 года. В течение этого периода следовало:

1) утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ с внесением в случае необходимости изменений в порядок исполнения основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и порядок разработки и реализации ФЦП.

2) определить перечень государственных программ и организовать подготовку проектов государственных программ, отражающих:

- цели и задачи каждой программы, ее вклад в достижение долгосрочных целей социально-экономического развития;

- анализ исходной ситуации, прогнозируемых тенденций, основных проблем, решаемых программой;

- прогноз конечных результатов государственной программы;

- перечень целевых индикаторов и показателей по годам программного периода;

- сроки реализации программы в целом и по основным этапам;

- перечень подпрограмм и федеральных целевых программ, включенных в государственную программу;

- обоснование объема ассигнований на программу из средств федерального бюджета по годам программного периода.

3) определить увязанный с бюджетным процессом порядок планирования ассигнований из федерального бюджета на реализацию государственных программ;

4) изменить Положение о порядке подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНДов).

Осуществление этого комплекса мероприятий Программы повышения эффективности бюджетных расходов посредством разработки и реализации государственных программ Российской Федерации потребовало в соответствии с пунктом 3 приводимого перечня осуществить переход к программной структуре расходов федерального бюджета. Для решения этой задачи было необходимо установить порядок и сроки перехода от традиционных функционально - целевых статей федерального бюджета к программно-целевым статьям, отражающим состав и содержание целей, задач, мероприятий государственных программ и входящих в них подпрограмм. Предусматривалось, что программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета. Это означало проведение крупных структурно-бюджетных преобразований. Как показано выше в таблице 1, доля ассигнований на реализацию ФЦП до 2012 года составляла примерно 10% общего объема расходов федерального бюджета, следовательно, ее надлежало увеличить с учетом перехода к государственным программам более чем в 5 раз.

Чтобы провести необходимую подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов государственных программ, проектов актов Правительства Российской Федерации, требуемых для перехода к программной структуре бюджетов, выпуску и практической апробации методических материалов, адаптации бюджетной классификации к программной структуре федерального бюджета, Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов [7] предполагалось внести соответствующие поправки в Бюджетный Кодекс Российской Федерации уже в 2010 году.

Если учесть, что сама Программа была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года [7], становится ясным, что для подготовки нормативно-правовой базы бюджетных преобразований были отведены предельно короткие, явно недостаточные сроки. Предполагалось также, что одновременно с проектом федерального закона "о федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" [6] будет представлено приложение к пояснительной записке к указанному законопроекту с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам и их подпрограммам.

Известно, что проект закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" [6] разрабатывался во второй половине 2010 года, когда еще не был подготовлен и утвержден перечень государственных программ Российской Федерации. Поэтому постановка задачи распределения бюджетных ассигнований на 2011, 2012, 2013 годы по государственным программам и подпрограммам была явно преждевременной.

В правительственной Программе повышения эффективности бюджетных расходов [7] высказано предположение, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов, начиная с 2010 года, должны действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с проектами государственных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных Правительством Российской Федерации в установленном порядке. Отправным пунктом Программы [7] стало утверждение о необходимости, возможности и целесообразности перехода, начиная с 2012 года к программно-целевому принципу представления федерального бюджета Российской Федерации.

Реальные сроки перехода к программной структуре расходов федерального бюджета оказались намного выше ожидаемых. Частично затягивание сроков обусловлено тем, что в правительственной Программе не были учтены продолжительные сроки подготовки проектов государственных программ, их рассмотрения и согласования, утверждения Правительством Российской Федерации. Как показала практика, с момента включения государственной программы в утверждаемый Правительством перечень, то есть принятия решения о разработке государственной программы, и до утверждения программы Правительством проходит не менее 2 лет. Если учесть, что Перечень государственных программ Российской Федерации в исходном виде утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации 11 ноября 2010 г. № 1950-р и что в последующем 2011 году состав Перечня уточнялся в редакции распоряжений Правительства РФ от 20.01.2011 г. №44-р, от 21.03.2011 г. №450-р, от 03.06.2011 г. № 970-р и Постановления Правительства РФ от 18.05.2011 г. №399,[3] то становится очевидным, что реальные возможности включения государственных программ в бюджетный процесс на федеральном уровне сформировались только к 2013 году.

К тому же непреодоленные последствия финансово-экономического кризиса 2008 - 2009 годов, значительное снижение темпов экономического роста в 2010 - 2012 гг. сузили потенциальные, прогнозируемые объемы расходов федерального бюджета в последующие годы, что, несомненно, скажется на бюджетных ассигнованиях из средств федерального бюджета, которые будут выделены на реализацию государственных программ.

О напряженности федерального бюджета и тенденциях к нарастанию его дефицитности свидетельствует динамика изменения расходов федерального бюджета в период с 2009 по 2012 год и прогноз их изменения на период до 2015 г. Динамика изменения бюджетных расходов в процентах к ВВП изображена в виде графика на рисунке 1.

Рисунок 1 Изменение расходов федерального бюджета РФ

С учетом того обстоятельства, что сложившийся в 2013 г. и прогнозируемый на 2014-2015 годы рост ВВП весьма низок, близок к нулю, можно ожидать не только замораживания объемов бюджетных расходов, но даже их снижения, что приведет к нарастанию бюджетного дефицита.

Очевидна необходимость пересмотра Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов [7]. При сохранении в основном состава, содержания, целевой ориентации основных мероприятий, намеченных Программой, срок ее действия целесообразно продлить на период до 2015 года. Следует одновременно уточнить сроки достижения промежуточных результатов с учетом ситуации в области разработки и утверждения государственных программ, сложившейся по состоянию на 2013 год, и достигнутых результатов - освоения методов, технологии и организации программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне.

Представленный анализ процессов формирования государственных программ Российской Федерации в период с 2010 по 2013 гг. и перехода к программно-целевой методологии разработки федерального бюджета свидетельствует о следующем:

1. Первопричиной затянувшегося процесса формирования государственных программ Российской Федерации стал низкий уровень методического обеспечения и организации их разработки. Основополагающий нормативный документ организационно-методологического характера "Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588[1], не был доведен до уровня конкретности, требуемого для его использования при разработке проектов государственных программ. Развернутый вариант методических положений под названием "Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" утвержден Министерством экономического развития России приказом от 22 декабря 2010 года № 670 [2] без практической проверки его применимости после утверждения Перечня государственных программ Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950-р [3]. Оба указанных ключевых документа оказались слабо увязанными друг с другом, что затруднило применимость методических указаний к разработке конкретных государственных программ, вошедших в Перечень.

2. График разработки и представления на утверждение государственных программ, вошедших в Перечень [3], оказался чрезмерно напряженным. В условиях отсутствия апробированных методик разработки нового типа программ и их согласования, неподготовленности отраслевых научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций, федеральных органов исполнительной власти к формированию непривычных для них государственных программ подготовка проекта программ ответственным исполнителем с участием обозначенных соисполнителей занимает один, а то и два года. Отсюда возник неизбежный временной лаг между решением Правительства Российской Федерации о включении госпрограммы в Перечень, то есть о разработке программы, и заключением Минэкономразвития России о представлении проекта госпрограмм на утверждение Правительства Российской Федерации, а также самим утверждением проекта Правительством.

3. В период между 2010 годом, когда были приняты на правительственном уровне решения о переходе к разработке и реализации государственных программ, и 2013 годом, когда утвержденные проекты госпрограмм должны были вступить в стадию их реализации, произошли заметные изменения в представлениях, прогнозах макроэкономических показателей социально-экономического развития России в среднесрочной перспективе. Наблюдается выраженная тенденция к снижению темпов экономического роста, возникновению и нарастанию дефицитности федерального бюджета, увеличению внутреннего и внешнего долга государственного, корпоративного долга.

В свете этих неблагоприятных изменений бюджетные ориентиры ближайших лет, связанные с финансированием ряда государственных программ Российской Федерации, оказываются заметно более низкими в сравнении с зафиксированными в проектах утвержденных Правительством Российской Федерации государственных программ. Возникает необходимость пересмотра величины бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм из средств федерального бюджета на ближайшие годы, что повлечет за собой пересмотр всей цепочки бюджетных расходов на отдельные программы и всю их совокупность и на весь программный период.

4. Решение проблемы бюджетной необеспеченности финансирования отдельных программ из средств федерального бюджета путем продления сроков реализации государственных программ представляет наиболее очевидный способ реагирования на складывающуюся ситуацию. Но такие меры вряд ли будут достаточными для осуществления общего замысла осуществления комплекса системно реализуемых программ, выражающих государственную социально-экономическую стратегию, и для перехода к программно-целевому принципу организации расходов федерального бюджета. Может оказаться необходимым пересмотр не только сроков, но всей структуры государственных программ Российской Федерации и Перечня государственных программ, утвержденного Правительством РФ.

4.2 Предложения о внесении изменений в состав и содержание государственных программ Российской Федерации. Развитие и совершенствование способов обеспечения взаимосвязи программного и бюджетного процессов на федеральном уровне

В рабочей программе на проведение прикладного исследования по теме П125-22-13 предусмотрена разработка предложений по корректировке перечня государственных программ Российской Федерации в части:

- списка наименований государственных программ, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года №1950-p[3] в редакции, уточненной правительственными решениями, принятыми в период с 20.01.2011г. по 03. 06. 2011г. и в последующие годы;

- состава ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ, приводимого в Перечне [3];

- основных направлений реализаций государственных программ и входящих в них федеральных целевых программ, приводимых в перечне.

В процессе разработки, утверждения и начала реализации государственных программ Российской Федерации по всем трем указанным частям осуществления правительственной Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [7], возникли серьезные проблемы. Решение этих проблем требует не только корректировки, но и существенного, глубокого пересмотра содержания и сроков исполнения решений, зафиксированных в Программе Правительства РФ о повышении эффективности бюджетных расходов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-p [7].

Правомерность такого утверждения вытекает из того простого факта, что правительственная Программа бюджетных преобразований, перехода к программно-целевому бюджетированию на основе государственных программ была ориентирована на завершение в период до 2012 года. Однако и в 2013 году мероприятия намеченной программы находятся по существу в стадии развертывания. Отдельные программы не утверждены, основная часть расходов федерального бюджета формируется не по государственным программам, а по функциональным разделам, заявкам министерств и ведомств.

Насколько можно судить по составу первоначально, в 2010 году утвержденного Правительством Российской Федерации Перечня государственных программ Российской Федерации [3], было проявлено стремление сделать каждое федеральное министерство ответственным исполнителем хотя бы одной государственной программы. Такой подход по замыслу закладывал предпосылки перехода к финансированию федеральных органов исполнительной власти в образе министерств в основном по программам, в которых они представлены в виде ответственных исполнителей или соисполнителей. Подобный подход не удалось реализовать по следующим причинам:

а) разнообразие социально-экономических, научно-технических, экологических, военно-политических, международных (касающихся России) проблем программного характера не позволило сформировать набор государственных программ, в котором каждой программе соответствовало бы только одно единственное федеральное министерство, выполняющее функции ответственного исполнителя программы.

б) отдельные министерства, такие как Министерство образования и науки, промышленности и торговли, здравоохранения, труда и социальной защиты, регионального развития, экономического развития, финансов пришлось вписать в качестве соисполнителей целого ряда государственных программ;

в) значимость отдельных федеральных ведомств в решении стратегических проблем долгосрочного социально-экономического развития России оказалось столь высокой, что некоторые федеральные агентства, службы, государственные корпорации (ФСКН, Роскосмос, Росатом, Росрыболовство, Рослесхоз, ФСБ) пришлось включить в число ответственных исполнителей государственных программ.

Общее представление о причастности ФОИВ к реализации государственных программ Российской Федерации дает таблица № 2, в которой отражено участие федеральных министерств, отдельных служб, агентств в качестве ответственных исполнителей и соисполнителей государственных программ. В таблице выделены только федеральные ведомства (службы, агентства), выступающие в роли не только соисполнителей, но и ответственных исполнителей. Более детальные сведения о привлечении федеральных министерств и ведомств к разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, входящих в Перечень программ, утвержденный распоряжениями Правительства Российской Федерации в 2010 и 2013 г.г., [3] приведены в приложениях к настоящему научному докладу.

Следует отметить, что за период, прошедший со времени первоначального утверждения Перечня государственных программ, произошли некоторые изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти и степени их участия в реализации государственных программ. Однако отдельные трансформации в структуре федеральных органов государственной власти не повлияли существенным образом на общую картину разработки и реализации государственных программ Российской Федерации.

Данные, приводимые в таблице 70, со всей очевидностью свидетельствуют о перегруженности отдельных федеральных министерств разработкой и реализацией государственных программ. В особенности выделяется в этом отношении Минпромторг России, отвечающее за 5 крупных государственных программ. В число этих программ входит общая глобальная программа "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", в которой функции ответственного исполнителя

должен осуществлять Минпромторг России согласно статусу головного министерства. Что же касается таких государственных программ развития отдельных отраслей промышленного производства как "Развитие авиацион-ной промышленности", "Развитие судостроительной промышленности", "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности", "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности", то функции ответственных исполнителей этих программ целесообразно возложить соответственно на Росавиацию, Росморречфлот, Минкомсвязь, Минздрав.

Обращает на себя внимание отсутствие в числе программ развития отраслей промышленного производства государственной программы подъема машиностроения, включающей подпрограммы "Развитие транспортного машиностроения", "Развитие тяжелого машиностроения", "Развитие станкостроения и инструментальной промышленности", "Развитие автомобилестроения". Отдельные из этих подпрограмм по своему масштабу и значимости заслуживают включения в государственную программу "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" в качестве самостоятельных федеральных целевых программ или частей ФЦП "Национальная технологическая база".

Таблица 70 - Степень участия федеральных министерств и ведомств в разработке и осуществлении государственных программ Российской Федерации.

№ п/п Наименование федерального органа исполнительной власти Количество программ, по которым ФОИВ участвует в роли Ответственного исполнителя Соисполнителя 1. Министерство промышленности и торговли 5 1 2. Министерство регионального развития 4 3 3. Министерство труда и социальной защиты 4 0 4. Министерство финансов 3 5 5. Министерство природных ресурсов и экологии 3 0 6. Министерство экономического развития 2 5 7. Министерство здравоохранения 2 2 8. Министерство образования и науки 2 2 9. Министерство сельского хозяйства 2 0 10. Министерство обороны 1 3 11. Министерство культуры 1 2 12. Министерство внутренних дел 1 2 13. Министерство транспорта 1 1 14. Министерство связи и массовых коммуникаций 1 1 15. Министерство спорта 1 1 16. Министерство иностранных дел 1 1 17. Министерство энергетики 1 0 18. Министерство по развитию Дальнего Востока 1 0 19. Министерство по чрезвычайным ситуациям 1 0 20. Министерство юстиции 1 0 21. Федеральная служба безопасности 1 2 22. Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков 1 1 23. Росатом 1 1 24. Роскосмос 1 0

Выраженная перегрузка функциями ответственного исполнителя нескольких крупных государственных программ разного профиля имеет место и в отношении Министерства регионального развитии Российской Федерации. Это Министерство призвано быть ведущим, головным, ответственным за реализацию Госпрограммы "Региональная политика и федеративные отношения", обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие, выравнивание экономического потенциала и уровня жизни населения в регионах - субъектах Российской Федерации.

Спорным выглядит назначение Минрегиона России ответственным исполнителем Государственной программы "Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения России", предусмотренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05. 2011г. В соисполнители этой программы входят 65 федеральных министерств и ведомств, в связи с чем направлять и координировать их программную деятельность способен только государственный орган управления национального масштаба. Таким органом способно быть разве что Правительство Российской Федерации или специально созданный им межрегиональный, межотраслевой орган.

Есть основания считать, что Минрегиону России будет трудно выполнять в одиночку полномочия ответственного исполнителя Государственных программ "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона", "Развитие Северо-Кавказского федерального округа". Наряду с Минрегионом России ответственность за реализацию указанных государственных программ должны нести органы управления Дальневосточным и Северо-Кавказским федеральными округами. При разработке и реализации госпрограммы Дальнего Востока и Байкальского региона должна быть обеспечена интеграция этих регионов в Азиатско-Тихоокеанский регион, что усложняет построение и осуществление данной Государственной программы.

Представляется спорным возложение функций ответственного исполнителя трех государственных программ: "Экономическое развитие и инновационная экономика", "Развитие внешнеэкономической деятельности", "Управление федеральным имуществом" на Министерство экономического развития РФ". Программа "Экономическое развитие и инновационная экономика", ориентированная на решение комплексных проблем стратегического и оперативно-тактического управления экономикой и социальной сферой, действительно должна проводиться, исполняться под руководством Минэкономразвития России. Что же касается ответственных исполнителей Государственных программ развития внешнеэкономической деятельности и управления федеральным имуществом, то в этой роли способны выступать Федеральная таможенная служба и Росимущество.

Содержание основных направлений Государственной программы "Экономическое развитие и инновационная экономика", в которой Минэкономразвития правомерно выступает в качестве ответственного исполнителя, находится в рассогласовании с названием программы. В основных направлениях акцент сделан на совершенствовании институтов, механизмов, инструментов управления экономикой, что действительно является главной программной задачей Минэкономразвития. В этом свете название данной Государственной программы нуждается в уточнении в целях достижения большей степени его согласованности с основными направлениями реализации программы. Содержанию основных направлений реализации рассматриваемой программы в большей степени соответствует название "Модернизация экономики, повышение качества и эффективности государственного макроэкономического управления".

Отметим также, что следует сократить набор основных направлений реализации данной программы, составляющий около 20 наименований. В основные направления необходимо включать только отражающие магистральную ориентацию намечаемых мероприятий, поэтому следует сократить число основных направлений данной Государственной программы, оставив принципиально важные и значимые для достижения ее целей и исключив не имеющие к этому прямого отношения.

В разделе Перечня государственных программ РФ [3] "Инновационное развитие и модернизация экономики" представляется необходимым пересмотреть формулу, исполнителей и основные направления реализации программы "Развитие науки и технологий". Само название этой Программы носит "размытый", чрезмерно общий характер, лишено целенаправленности и конкретности. В названии следует акцентировать такие моменты как придание научным исследованиям и разработкам инновационной направленности, усиление прикладной ориентации и непосредственной увязки фундаментальных исследований с главными, магистральными линиями современного технико-технологического прогресса.

Вызывает сомнение возможность Министерства науки и образования Российской Федерации справиться с функциями ответственного исполнителя указанной Государственной программы с учетом того обстоятельства, что в программе должны быть задействованы не только Российская академия наук с ее отделениями и ведущие российские университеты, но и головные научно-исследовательские и проектные организации ключевых отраслей экономики. В связи с реорганизацией Российской академии наук ответственным исполнителем программы могло бы стать создаваемое на ее основе государственное агентство, ведающее организацией научных исследований в масштабе страны.

В интересах конкретизации основных направлений реализации данной государственной программы и устранения из нее чрезмерно общих формулировок, не обладающим предметным содержанием, предлагается изъять из основных направлений реализации программы, следующие пункты:

- повышение эффективности государственной поддержки фундаментальной науки (не ясно, что понимается под эффективностью государственной поддержки);

- формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора исследований и разработок (в такой формулировке основное направление лишено предметности);

- стимулирование развития инновационной инфраструктуры в сфере науки и технологий (без указания форм и способов, инструментов стимулирования указанное основное направление не обладает четкостью, конкретностью).

Заметной коррекции требуют входящие в Перечень государственные программы, обладающие выраженной социальной ориентацией, в том числе:

- Социальная поддержка граждан (ответственный исполнитель Минздравсоцразвития России по первоначальному Перечню [3], Министерство труда и социальной защиты по измененному Перечню);

- Доступная среда на 2011 - 2015 гг. (тот же ответственный исполнитель);

- Развитие пенсионной системы (тот же ответственный исполнитель);

- Содействие занятости населения (тот же ответственный исполнитель).

В связи с разделением Министерства здравоохранения и социального развития на Министерство здравоохранения и Министерство труда и социальной защиты изменены ответственные исполнители программ социальной направленности. За Минздравом сохранена роль ответственного исполнителя только государственной программы "Развитие здравоохранения".

Необходима трансформация Государственной программы "Содействие занятости населения". По мнению авторов доклада и с учетом реальных проблем, сложившихся на рынке труда, в области трудовой занятости, в обеспечении отраслей российской экономики квалифицированными трудовыми кадрами, в использовании труда иммигрантов необходимо не столько содействие занятости, сколько эффективное формирование и применение трудовых ресурсов. В этом свете название программы целесообразно сформулировать следующим образом: "Эффективное в экономическом и социальном отношениях формирование и использование трудового потенциала России".

Основное направление "реализация мероприятий активной политики в области обеспечения занятости населения" лучше изложить в уточненной редакции: "Проведение мероприятий по удержанию уровня безработицы в стране не выше 5% экономически активного населения при одновременном проведении мер по организации рабочих мест и содействию занятости". Приводимая в Перечне государственных программ Российской Федерации [3] формулировка направления реализации рассматриваемой программы в виде "реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда в субъектах Российской Федерации" неудачна в том отношении, что не понятно в каком смысле трактуется напряженность на рынке труда. Надо четко указать, имеются ли в виду несоответствие спроса и предложения труда по объему и структуре, избыток или недостаточность трудовых ресурсов. Кроме того, приходится отмечать, что проблемы региональных рынков труда не могут быть решены на федеральном уровне, в определенной степени это относится и к повышению трудовой мобильности населения как одному из основных направлений реализации данной государственной программы. В связи с этим следует предусмотреть решение отмеченных проблем посредством осуществления мероприятий, которые должны быть предусмотрены в региональных программах субъектов Российской Федерации.

Напрашивается также объединение близких по целевой ориентации, социальных по направленности Государственных программ "Социальная поддержка граждан" и "Доступная среда на 2011 - 2015 годы". Это по существу пересекающиеся программы. Основное направление реализации программы "Социальная поддержка граждан", сформулированное как "совершенствование системы социальной поддержки отдельных категорий граждан" распространяется и на программу "Доступная среда", если причислить к отдельной категории граждан инвалидов и другие маломобильные группы населения. К тому же формально программа "Доступная среда" завершается в 2015году, тогда как ее основное мероприятие "формирование условий для беспрепятственного доступа к приоритетным объектам и услугам в сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения" далеко от завершения и нет оснований считать, что оно будет завершено в 2015 году.

Объединенная государственная программа может осуществляться под названием "Развитие системы социальной поддержки и повышение доступности к объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности для инвалидов, престарелых, лиц с ограниченными возможностями здоровья".

Выделение проблем развития пенсионной системы России в самостоятельную государственную программу выглядит обоснованным, хотя и эта программа носит выраженный социальный характер и могла бы быть включена в качестве подпрограммы в программу социальной поддержки и оказания помощи отдельным слоям населения, наиболее нуждающимся в содействии.

Среди государственных программ, относящихся к развитию социально-культурной сферы, особое место занимает комплексная программа, получившая название "Культура России". Эта программа, ответственным исполнителем которой в Перечне программ правомерно установлено Министерство культуры Российской федерации, представлена обширным составом соисполнителей и основных направлений реализации Программы. Основные направления выделены по принципу отражения в них развития и повышения доступности для населения таких подотраслей культуры как искусство, кинематография, расширение культурного пространства, интеграция российской культуры в мировую, поддержка приобщения к сфере культурной деятельности одаренных детей и молодежи, сохранение объектов культурного наследия, развитие библиотечного дела, музеев, фондов, архивов, сохранение и реконструкция мемориальных объектов.

Подобная насыщенность основных направлений реализации государственной программы "Культура России" не нашла отражение в невыразительном статичном наименовании программы, не отражающем ее цели, задачи, конечные результаты. По меньшей мере, следует отразить в названии программы ее направленность на приобщение населения России к культуре и повышение культурного уровня всех категорий и слоев населения страны, проникновение культуры и пронизывание ею всех сфер общественной, государственной, производственной, образовательной деятельности.

В основных направлениях реализации данной государственной программы следует отразить развитие национальных культур народов России, культуры отношений между социальными группами и слоями населения, религиозными конфессиями, производственной и бытовой культуры.

Вызывает озабоченность структура и содержание основных направлений реализации государственной программы "Развитие транспортной системы", призванной изменить облик дорожной и транспортной инфраструктуры России. Само название программы не отражает принципиальных, качественных изменений, которые должны быть достигнуты в результате реализации программы. Оно воспроизводит наименование ранее осуществлявшейся федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы Российской федерации на период с 2010 по 2015 годы", которая вошла в состав новой государственной программы.

Крупнейшая, исключительно ресурсоемкая задача коренного совершенствования транспортного сообщения в России, состоящая в создании и обновлении системы дорог с твердым покрытием и дорожной инфраструктурой, отражена общей, мало о чем говорящей формулировкой основного направления "развитие дорожного хозяйства". Основное направление реализации государственной программы, сформулированное как реализация комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте, должно быть заменено на комплекс мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения для населения, пассажиров и водителей.

В основных направлениях реализации государственной программы развития транспортной системы в России упущены такие принципиально важные, на наш взгляд, позиции как развитие средств сообщения в виде пригородных электропоездов, развитие внутригородского, пригородного и междугородного автобусного сообщения, строительство и введение в строй метрополитена в крупных городах России, разработка и освоение принципиально новых скоростных транспортных средств, способствование распространению велосипедного транспорта.

Напряженная ситуация, складывающаяся на дорогах России, приводит к выводу о необходимости выделения из Государственной программы "Развитие транспортной системы" подпрограммы или специальной программы "Комплекс мер по расширению сети магистральных дорог и расшивке заторов в дорожном движении" ответственным исполнителем этой программы может быть назначен Росавтодор или Ространснадзор.

В Государственной программе "Развитие внешнеэкономической деятельности" (ответственный исполнитель - Министерство экономического развития России) целесообразно дополнить основные направления реализации данной программы пунктами, отражающими:

- мероприятия по адаптации внешнеэкономической деятельности России к условиям, возникшим в связи со вступлением Российской Федерации в ВТО;

- проведение мер, способствующих образованию единого Союзного государства на основе интеграции России и Беларуси;

- развитие экономического взаимодействия и способствование интеграционным процессам между странами СНГ;

- осуществление комплекса мер по развертыванию экономического сотрудничества в рамках ЕврАзЭС;

- активизация деятельности Таможенного союза, включающего Россию, Беларусь, Кыргызстан, Украину, Казахстан и другие страны СНГ.

В число соисполнителей государственной программы "Развитие внешнеэкономической деятельности" необходимо включить Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Из числа основных мероприятий рассматриваемой Государственной программы следует исключить пункт "финансовая поддержка экспорта", так как он перекрывается пунктом "поддержка продвижения российских товаров и инвестиций на внешние рынки". Пункт "совершенствование таможенной деятельности" следует изложить в редакции "повышение экономической эффективности таможенной деятельности и ее участие в пресечении противозаконного продвижения товаров через российскую границу". При включении в основные направления реализации программы такого пункта отпадает необходимость в пункте "совершенствование таможенно-тарифного регулирования".

Отметим также, что в основных направлениях реализации данной государственной программы не отражены мероприятия по активизации иностранных инвестиций в Россию, созданию благоприятствующего инвестиционного климата и стимулированию торможения оттока денежного, интеллектуального, ценного человеческого капитала из России.

В основные направления реализации Государственной программы РФ "Обеспечение обороноспособности страны" следует включить пункт "Обеспечение своевременного, качественного и полного выполнения государственного оборонного заказа". Кроме того, в основные направления реализации данной Государственной программы и параллельно в основные направления реализации Государственной программы "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах" рекомендуется ввести специальный раздел, посвященный проведению мероприятий в области гражданской обороны и подготовленности гражданских и военных объектов к защите от террористических актов.

В Перечне государственных программ Российской Федерации, утвержденном распоряжением Правительства от 11 ноября 2010 года №1950-р [3], дополненном и откорректированном распоряжениями и постановлениями Правительства РФ, изданными Правительством Российской Федерации в 2011 - 2013 годы, имеются отдельные программы, которые полностью или частично носят не программно-целевой, а чисто функциональный характер. Иначе говоря, основные направления этих программ ориентированы не столько на решение программных проблем и достижение программных целей, сколько на выполнение постоянных, заданных функций, вытекающих из утвержденных положений о федеральных органах исполнительной власти, выступающих в роли ответственных исполнителей и соисполнителей программ. Хотя между служебными функциями федеральных министерств и ведомств, зафиксированными в положениях о соответствующих ФОИВ, и основными направлениями реализации государственных программ, исполнителями которых выступают те же ФОИВ, нет четкой разграничительной черты, функции и направления программной деятельности в общем случае не совпадают и не должны совпадать, если деятельность ФОИВ не является целиком программной.

Преимущественно функциональная, внепрограммная форма деятельности (речь идет о государственных программах), повторяющаяся в том или ином виде из года в год присуща в значительной части таким ФОИВ как Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство финансов, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба, Роспотребнадзор, Росстандарт, Роскомстат, Росреестр, Ростехнадзор, Федеральная служба исполнения наказаний и другие органы исполнительной власти. Необходимость закрепления за такими органами государственных программ и придания им полномочий ответственных исполнителей государственных программ представляется спорной. Конечно, возможно возникновение проблемных ситуаций, в которых функциональные министерства и ведомства призваны решать проблемную задачу посредством реализации государственной программы, в которой они становятся ответственными исполнителями, но это особый случай, выходящий из ряда.

В соответствии с высказанными положениями вызывает сомнение включение в Перечень [3] следующих названных государственных программ:

- Управление государственными финансами и государственным долгом (ответственный исполнитель - Министерство финансов Российской Федерации );

- Внешнеполитическая деятельность (ответственный исполнитель - Министерство иностранных дел Российской Федерации);

- Юстиция (ответственный исполнитель - Министерство юстиции Российской Федерации).

Основные направления реализации этих программ, указанные в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне государственных программ [3], в основном воспроизводят функции, полномочия, обязанности министерств - ответственных исполнителей. В связи с этим реализация этих функций должна обеспечиваться вне зависимости от разработки и реализации упомянутых государственных программ.

В отношении других государственных программ, входящих в Перечень [3], совпадение функций федерального органа, определяемых Положением об этом органе и основных направлений реализации государственной программы, в которой данный орган является ответственным исполнителем, не столь очевидны, присутствуют лишь частично.

Анализ всего Перечня государственных программ [3] и основных направлений их реализации на предмет выявления и устранения из Перечня тех направлений, которые совпадают с функциями ФОИВ - ответственных исполнителей программ, выходит за пределы настоящего исследования.

Представленный выше анализ состава и содержания государственных программ Российской Федерации выполнен на основе Перечня государственных программ Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года №1950-p [3], откорректированного с учетом постановления и распоряжений правительства РФ, изданных 20.01.2011г., 21.03.2011г., 18.05.2011г., 03.05.2011г. о внесении изменений в Перечень. В течение 2012-2013г.г. также вносились отдельные коррективы в Перечень государственных программ Российской Федерации на основании распоряжений Правительства Российской Федерации, изданных 05.02.2012г., 15.12.2012г., 25.04.2013г., 10.07.2013г. Действующий в настоящее время (по состоянию на октябрь 2013 года) Перечень государственных программ утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 года №1181- р [3].

Изменения, внесенные в Перечень государственных программ за период с 2010 по 2013 год, коснулись в основном состава исполнителей, соисполнителей и основных направлений реализации отдельных программ.

В числе принципиальных изменений структуры Перечня государственных программ укажем следующие:

- исключение из состава программ сбалансированного регионального развития программы обеспечения проведения всемирной олимпиады в городе Сочи в 2014 году;

- исключение из программы "Региональная политика и федеративные отношения" реализации Федеральной целевой программы развития Калининградской области до 2015 года" и ФЦП "Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 годы";

- включение в число госпрограмм раздела "Сбалансированное региональное развитие" новой государственной программы 37 "Социально-экономическое развитие Калининградской области на период до 2020 года";

- включение в число программ раздела "Сбалансированное региональное развитие" новой государственной программы 37.1 "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020года".

В результате проведенных структурных преобразований число государственных программ Российской Федерации, входящих в утвержденный Правительством РФ перечень [3], составило 42 единицы.

К числу значимых структурных изменений Перечня государственных программ[3] следует отнести изъятие из его состава подробного, поименного перечисления соисполнителей каждой программы с оставлением только одного - двух основных соисполнителей в лице федеральных министерств, агентств. Наряду с понятием "соисполнитель" целесообразно использовать термин "участник государственной программы" с возложением на участника менее ответственных функций и ограниченного круга полномочий, прав распоряжения ресурсами, выделенными на реализацию программы. Круг участников госпрограммы должен быть зафиксирован в проекте программы и закреплен заключением контракта на участие в программе между головным исполнителем (соисполнителем) и участником.

Приходится отмечать, что из общего количества 42 госпрограмм, входящих в последнюю редакцию Перечня [3], только 23 снабжены указанием состава соисполнителей, тогда как соисполнители остальных 19 программ (номера 2, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 22, 25, 28, 30, 35, 37, 37.1 по списку) в Перечне не указаны. Имеется лишь ссылка, что состав соисполнителей государственных программ может быть изменен в рамках подготовки проектов программ.

В различной степени подвергнуты корректировке формулы основных направлений реализации разных государственных программ. Наряду со значительными изменениями по сравнению с первоначальной редакцией, содержавшейся в Перечне, опубликованном в ноябре 2010 года [3], отдельные формулировки основных направлений реализации госпрограмм подверглись несущественным уточнениям, исправлениям. Наиболее типичные, объективно обусловленные изменения состоят в исключении из Основных направлений наименований входящих в государственные программы федеральных целевых программ, сроки завершения которых истекают в 2014 - 2015 гг. В отдельных случаях такие федеральные целевые программы в составе государственных сохранены путем продления срока действия ФЦП до 2020 года.

Заметным качественным трансформациям подвергнуто содержание основных направлений реализации государственных программ "Развитие здравоохранения", "Развитие пенсионной системы", "Развитие культуры и туризма", "Развитие физической культуры и спорта", "Развитие авиационной промышленности" (с установлением периода действия программы с 2013 по 2025 годы), "Развитие судостроения на 2013 - 2020 годы", "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности" (на 2013 - 2025 гг.), "Космическая деятельность России", "Развитие внешнеэкономической деятельности", "Воспроизводство и использование природных ресурсов".

В связи с разделением Минздравсоцразвития России на Министерство здравоохранения и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации произведено разделение функций ответственного исполнителя государственных программ между этими министерствами.

На основе проведенного исследования можно сделать некоторые выводы и рекомендации.

1. Разработка и реализация государственных программ Российской Федерации, их применение в качестве инструмента перехода к программной структуре федерального бюджета по срокам и по содержанию выполненных работ значительно отстали от рубежей, намеченных Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года, принятой 30 июня 2010 года [7], и Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года №1950-р [3]. Ряд проектов государственных программ находится в стадии утверждения и начала реализации.

2. Сложившееся положение наряду со значительным сужением объемов финансирования государственных программ из средств федерального бюджета на период до 2020 года, предусмотренных утвержденными проектами программ, требуют, по меньшей мере, существенного, на 3 - 5 лет смещения намеченных сроков реализации программ, их выхода на целевые рубежи.

3. Переход к программно-целевому бюджетированию на федеральном уровне целесообразен только в частичной форме, с охватом примерно 50 - 60% бюджетных расходов и потребует глубокой перестройки бюджетного процесса в течение периода продолжительностью не менее 4 - 5 лет.

4. В работе высказаны и обоснованы предложения о частичном изменении наименований, ответственных исполнителей, основных направлений реализации ряда государственных программ, входящих в утвержденный Правительством Российской Федерации Перечень [3]. Одновременно даны рекомендации на предмет объединения отдельных программ и возможного исключения небольшой части программ из Перечня в том случае, если реализация основных направлений этих программ предусмотрена функциями ФОИВ, выступающих в качестве ответственных исполнителей.

Показать полностью… https://vk.com/doc263910810_427177385
235 Кб, 19 октября 2015 в 17:34 - Россия, Москва, ИМЭ, 2015 г., doc
Рекомендуемые документы в приложении