Всё для Учёбы — студенческий файлообменник
1 монета
docx

Студенческий документ № 055696 из МПСУ (бывш. МПСИ)

Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"Поморский государственный университет имени М.В.Ломоносова"

Юридический факультет

Кафедра государственно-правовых дисциплин

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

"Ответственность перед населением органов местного самоуправления при осуществлении ими своей деятельности"

Работа защищена Выполнил студент

на оценку: 5 курса дневной формы обучения

______________________________ Одегов А.Е.

протокол от " "__________ 20__г.

№____________________________ Научный руководитель

Доцент кафедры государственно-

правовых дисциплин, кандидат

юридических наук

Председатель ГАК Алексей Зиновьевич Рыбак

_______________________________________

ученая степень, должность

______________________________ Рецензент

инициалы, фамилия

______________________________

место работы, должность

______________________________

ученая степень (квалификация)

______________________________

инициалы, фамилия

Допустить к защите

Зав. кафедрой международного

права и основ правоведения

_____________________________

подпись расшифровка подписи

протокол от " " __________ 20__ г.

№ _____________________________

Архангельск

2011 Оглавление

Введение 3 Глава 1. История развития контроля местного самоуправления со стороны населения в России 7 1.1 История развития контроля местного самоуправления со стороны населения в России в досоветский период 7 1.2. Контроль местного самоуправления со стороны населения в советский период 10 1.3. Контроль местного самоуправления со стороны населения в постсоветский период 14 Глава 2. Ответственность органов местного самоуправления при осуществлении ими своей деятельности перед населением на современном этапе развития российского общества 21 2.1. Особенности общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения 21 2.2. Виды ответственности местного самоуправления перед населением 29 2.3. Совершенствование законодательного регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением 52 Заключение 60 Список источников и литературы 62

Введение

Актуальность темы исследования. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации послужила важнейшим основанием становления нового института народовластия в России - местного самоуправления. Действующая Конституция РФ провозгласила принципиально новый для Российского государства правовой статус органов местного самоуправления, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их структура определяется населением самостоятельно.

Очевидно, что для возникновения нового института власти недостаточно только его законодательного закрепления. Его органичному введению в систему публичной власти в России должны были способствовать различные мероприятия правового, организационного, экономического, управленческого характера. В то же время становление системы местного самоуправления в Российской Федерации значительно затянулось, более того, провозглашенные Конституцией РФ принципы привели к неоднозначному толкованию правовой природы местного самоуправления в научной среде, а на практике - к возникновению проблем, связанных с определением роли местного самоуправления в системе институтов власти.

Ответственность органов местного самоуправления перед населением при осуществлении ими своей деятельности - это очень важный пласт не только законодательства государства, но и целый срез общественных и политических отношений, сложившихся в стране на протяжении всей истории её существования. Актуальность темы исследования дипломной работы обусловлена становлением демократического режима и конституционного строя в Российской Федерации. Ответственность перед населением органов власти, особенно на местном уровне, обеспечивает свободный и прямой доступ граждан к управлению государством, что, безусловно, является фундаментальным принципом самого понятия демократии.

В настоящее время, в условиях реформирования находящейся в кризисном состоянии системы публичной власти, создание реального механизма ответственности представительного органа местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления становится одним из важнейших инструментов, способных решить ряд проблем организации и развития местного самоуправления, формирования в России единого правового пространства, укрепления российской государственности.

Относительная новизна и несовершенство, а зачастую и противоречивость законодательных положений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением определили выбор темы.

Степень разработанности темы. В настоящее время, исследования в данной области проводились различными учёными и юристами, но фрагментарный характер подобных изысканий и сложность поставленного вопроса, которая обусловлена фазой становления и развития в нашей стране правого государства, не позволяет утверждать о полном раскрытии темы. Проблема остаётся открытой, поскольку, если на законодательном уровне и созданы основные условия её решения, то на уровне правоприменительной практики механизмы регулирования, либо не внедрены, либо не функционируют должным образом в силу ряда причин, которые будут раскрыть в ходе исследования. В своей работе я пользовался публикациями и научными работами следующих авторов: М.А. Краснов, С.А. Авакьян, С.С. Соловьев, Н.Н. Черногор, Н.Л. Пешин, А.А. Уваров, О.Е. Кутафин и других. Также были использованы нормативно-правовые акты законодательства Российской Федерации различных уровней, в рамках интересующего вопроса.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в качестве составного элемента их конституционно-правового статуса.

Предметом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу привлечения к ответственности перед населением органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с их функционированием в качестве институтов публичной власти.

Цель дипломной работы. Данная работа направлена на всестороннее исследование контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения в Российской Федерации, выявление проблемных вопросов и попытка их разрешения. На основе проделанной работы можно будет составить рекомендации по совершенствованию законодательства в той её части, где будут выявлены наиболее серьёзные пробелы и недостатки, устранение которых положительно повлияет на решение обозначенной проблемы, а в практическом плане будет способствовать благотворному внедрению и эффективному функционированию механизма контроля населения над деятельностью органов местного самоуправления.

Задачи дипломной работы. Исходя из целей работы, ставятся и решаются следующие задачи:

* выявление предпосылок возникновения института местного самоуправления в России и ответственность органов местного самоуправления перед населением на различных этапах исторического развития государства;

* теоретический анализ литературы и законодательства по предмету исследования;

* сравнительный анализ результатов и создание рекомендаций.

Методологическая основа. В данной исследовательской работе использовано несколько научных методов исследования: сравнительный анализ, который позволяет выявить различия в правовых актах; исторический анализ, показывающий историю развития института ответственности перед населением органов местного самоуправления при осуществлении ими своей деятельности; формально- логический метод, с помощью которого проанализированы основные понятия, процедуры реализации мер ответственности органов местного самоуправления перед населением.

Структура дипломной работы. Данная работа состоит из введения, двух глав, каждая их которых разделена на три параграфа, и заключения. В первой главе рассматривается вопрос исторического развития органов местного самоуправления в России и института ответственности перед населением при осуществлении ими своей деятельности на разных этапах развития российского общества. Во второй главе представлены вопросы, касающиеся законодательного регулирования и механизмов реализации ответственности органов местного самоуправления перед населением. Так же рассматриваются особенности общественного контроля органов местного самоуправления и проблемы, возникающие в данной сфере общественных отношений. Кроме того, рассматривается современная ситуация в России, связанная с ответственностью органов местного самоуправление перед населением. В заключении изложены предложения по совершенствованию законодательства.

Глава 1. История развития контроля местного самоуправления со стороны населения в России

1.1. История развития контроля местного самоуправления со стороны населения в России в досоветский период

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость "раскладывала" государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Кормления порождали произвол и злоупотребления местных властей, заинтересованных в обогащении в период пребывания в кормленщиках. Поэтому уже с XV века московские великие князья регламентировали доходы кормленщиков путём выдачи специальных "кормленных" и уставных грамот.

Но до того, естественно, такая служба была соединена со строгим надзором и отчетностью местных органов перед центральным правительством, одновременно с этим определен был и порядок судебной ответственности кормленщиков по жалобам населения. Вследствие жалоб со стороны населения, сначала второй четверти XVI в. из ведения областных правителей начинают выделяться важнейшие уголовные дела, под именем губных. Население продолжало, однако, жаловаться на наместников, что они поборы емлют сверх указа, чинят продажи и убытки, так что от их насилий жители разбегаются;1 с другой стороны и кормленщики жаловались, что посадские и волостные люди под суд им не даются. В половине XVI в. в руках центрального правительства накопилось такое количество подобных жалоб, что оно не в состоянии было разобраться в них; поэтому первый земский собор постановил все эти дела покончить миром в установленный срок. Можно догадываться, что на этом же соборе возбужден был вопрос о преобразовании кормленщиков или даже о полной их отмене. По крайней мере, уже с1561 г. начинаются опыты замены кормленщиков излюбленными судьями. Под 1552 г. встречается известие, что государь поручил боярской думе рассмотреть вопрос о кормлениях. В 1555 г. появляется Указ об отмене кормления и о замене в городах и волостях наместников и волостелей излюбленными головами, старостами и целовальниками. Указ этот применялся, однако, не сразу и не повсеместно: источники продолжают упоминать о кормлениях в течение второй половины XVI в. Корм, поборы и пошлины, которые население платило в пользу наместников и тиунов, заменены были денежным сбором - наместничьим откупным оброком.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" - губная и земская. Каждым округом - "губой" - управляли губной староста и его помощники - целовальники.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов".

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось, однако формы ответственности местного самоуправления перед населением оставались всё те же, т.е. жалобы, единственная форма, которая была малоэффективна и только при наличии огромного количества подобных жалоб могла принести результат, обратив внимание центральной власти на администрацию того, или иного образования. В основном, права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали интересная идея - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны, они не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.1 января 1864 г. было учреждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Согласно этому "Положению" земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

1.2. Контроль местного самоуправления со стороны населения в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата. Таким образом, говорить об ответственности местного самоуправления при осуществлении своей деятельности перед населением несколько нелогично. Например, профессор Рейснер М.А., рассматривая развитие советской системы, еще в 1923 году пришел к выводу о том, что государство, бесспорно, отошло от первоначальной независимости Советов и люди имеют перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации.2

В подобном аспекте данный вопрос перетекает в форму ответственности государства перед гражданами, что не является целью моей дипломной работы, выходя за её рамки, однако же, я постараюсь выделить те властные структуры советского государства, которые можно условно назвать "местное самоуправление" и рассмотреть их с позиции ответственности перед населением.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

В целом же, периоду деятельности Советов были присущи:

1) некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

2) расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

3) попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах "трудящихся масс", оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

4) формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

5) создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную "автономизацию" местных Советов.

Историки, юристы и политологи оценивают "советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны: во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство; во-вторых, не всегда демократичные методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений, как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов); в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых "освобожденных работников", назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху - изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.3

На мой взгляд, мнение вышеназванных авторов в достаточной степени объективно и можно сделать вывод о том, что местное самоуправление советского периода в каноническом его понимании практически отсутствовало, что подтверждает выдвинутый мной тезис об ответственности государства перед своими гражданами при осуществлении властной деятельности.

1.3. Контроль местного самоуправления со стороны населения в постсоветский период

Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно.

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие "местная администрация". Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл их представительными органами власти без слова "государственной". 4

Закон предусматривал разграничение функций между представительными и исполнительными органами. Местный Совет определялся как орган власти, а местная администрация - как орган управления. При этом усиливалась самостоятельность последней. И вместо исполнительного комитета местного Совета как коллегиального органа, подчиненного и подотчетного Совету, учреждалась местная администрация под единоначальным руководством главы администрации, избираемым населением. Устанавливалась собственная компетенция администрации, которая ослабляла ее ответственность перед вышестоящими исполнительно-распорядительными органами и местным Советом. Местный Совет провозглашался как главный орган местного самоуправления, у него появлялось немало возможностей влиять на администрацию (в особых случая даже отстранять главу администрации от должности), но фактически администрация получала значительную самостоятельность. По мнению А.Н. Широкова и С.Н. Юрковой, термин "администрация" был более уместен, чем использовавшийся длительное время термин "исполнительный орган". Ведь администрация не являлась в чистом виде исполнительным органом в системе местного самоуправления: т.к. наделялась отдельными государственными полномочиями, а также приобретала собственные полномочия, закрепленные за ней уставами городов и районов.

Согласно Закону "О местном самоуправлении в РСФСР" учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

Формирование и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз российских городов и региональных образований (СРГ).

Указом "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятельность районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Новый этап становления и развития в России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

1) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

2) в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

3) в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

4) в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

5) на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после принятия Федерального закона "Об основах местного самоуправления" местное самоуправление не стало эффективным, реально функционирующим в соответствии с установленными принципами и данными правами. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственности граждан за свою судьбу.

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа реформы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфере. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации назначенные главы местных администраций сложили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако, несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы "местных Советов" продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.5

Именно проблемы экономического характера являлись на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. На мой взгляд, при формировании принципиально новой системы местного самоуправления, ликвидации и реорганизации управленческого аппарата очень трудно говорить об ответственности ещё не созданных, или не полностью функционирующих органов местного самоуправления. Даже по сей день, проблема эта ещё не до конца решена и в некоторых регионах остаётся злободневным вопросом. Я склонен связать этот факт всё с теми же экономическими причинами.

В тех регионах России, где 131 Федеральный закон вступил в полном объеме с 1 января 2006 года, так же столкнулись с проблемой обеспечения финансовой самодостаточности вновь образованных поселений. Так, по оценке Министерства финансов РФ, большая часть регионов, проявивших данную инициативу, к реализации закона оказалась не готова. Местные бюджеты подавляющего большинства таких поселений являются дотационными. В лучшем случае они имеют лишь треть минимально необходимых для существования средств.

В связи с этим, в более выигрышном положении оказались те субъекты федерации (Владимирская, Псковская, Рязанская, Смоленская, Тульская области), которые, как Московская область, приняли решение о сметном порядке финансирования поселений в 2006 году.

На этом я закончу анализировать исторические этапы развития местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления перед населением в России и подведу некоторые итоги. Сам институт местного самоуправления в России до начала 90-ых и смены политического строя носил зачаточный характер. На протяжении нашей истории, периодически, делались попытки его развития, но были малоэффективны. Я склонен видеть причину в режимах, при которых существовало наше государство многие века. Отсюда следует вывод о том, что ответственность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий перед населением зачастую носила форму ответственности государства перед своими гражданами. Такая категория ответственности в странах с авторитарным и тоталитарным режимом носит условный, фиктивный характер, т.к. вся полнота власти принадлежит главе государства, монарху, императору, или высшему исполнительному органу, а органы местного самоуправления являются придатками государственной машины управления и напрямую подчинены по вертикали центральной власти, перед которой несут всю полноту ответственности и подотчётны только ей. Механизмы же регулирования последних со стороны населения либо не созданы, либо не функционируют на практике в связи с тем, что права человека в подобных странах носят декларативный характер и реальное воздействие, равно как и привлечение к ответственности органов местного самоуправления населением практически невозможно. Наша страна не стала исключением. Переход к демократическому режиму и конституционному строю позволил более широко развить потенциал данного явления, но возникли другие проблемы, связанные с финансированием.

Ключевым событием того времени я считаю принятие федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятый Государственной Думой 12 августа 1995 года. Где впервые в истории нашего государства законодательно закрепляется ответственность органов местного самоуправления перед населением: "Статья 48. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований".6

Глава 2. Ответственность органов местного самоуправления при осуществлении ими своей деятельности перед населением на современном этапе развития российского общества

2.1. Особенности общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения

Общественный контроль осуществляется населением, политическими партиями, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства и органов местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия, а также обжалование противоправных решений и действий (бездействие) виновных органов и должностных лиц местного самоуправления в суды, правоохранительные органы, а также в иные органы власти.

Субъектом контроля в данном случае выступают граждане муниципального образования, составляющие обособленные группы с определенными общественными (местными или социальными) интересами. Среди таких групп могут быть группы, выступающие в интересах и от имени конкретной территории (например, группы жителей внутригородских единиц, органы территориального общественного самоуправления, члены жилищно-строительных кооперативов, садово-огороднические товарищества и проч.), объединения граждан в иных сферах некоммерческого сектора (например, общественные движения, политические, религиозные, образовательные организации).

Действующее законодательство предоставляет гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг форм для осуществления местного самоуправления и контроля за органами местного самоуправления, их должностными лицами. Среди этих форм:

1) правотворческая инициатива граждан,

2) публичные слушания,

3) опросы граждан,

4) собрания (конференции) граждан,

5) письменные и устные обращения граждан в органы местного самоуправления,

6) наказы избирателей,

7) народное обсуждение проектов муниципальных правовых актов,

8) отчеты депутатов перед избирателями,

9) отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением,

10) митинги и демонстрации, шествия и пикетирование и иные виды деятельности, не противоречащие законодательству.

Наиболее действенной формой общественного контроля является обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, в том числе оспаривание нормативных актов, принятых органами местного самоуправления.

С момента вступления в силу Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прошло уже более восьми лет. Его принятие продолжило процесс радикального реформирования системы местного самоуправления, начатый новой Конституцией России. Естественно, в первые годы действия нового закона основное внимание было приковано к проблемам формирования органов местного самоуправления. Но через столько лет давно пора уже поговорить и об их ответственности.

Вначале предстояло повсеместно, на всей территории России, создать муниципальные образования двух уровней: городские, сельские, а также муниципальные образования городских округов и муниципальных районов, были проведены выборы в муниципальные органы, избраны выборные должностных лиц местного самоуправления. Таким образом, депутатский корпус, количество глав муниципальных образований многократно возросли. Нужно сказать, что среди избранных лиц оказались и случайные люди, для которых интересы и нужды населения не были приоритетными в их деятельности. Нельзя забывать и о совершения некоторыми выборными должностными лицами противоправных действий. Поэтому установление Федеральным законом ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением - мера крайне необходимая.

Какой вид публичной юридической ответственности в данном случае реализуется? И так ли важен для теории и практики ответ на этот вопрос?

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

В юридической литературе существует два подхода к пониманию публичной ответственности в местном самоуправлении. Профессор Т.Д. Зражевская ответственность перед населением относит к конституционно-правовой ответственности.7

Е.С. Шугрина ответственность выборных лиц перед населением именует муниципально-правовой.8

На наш взгляд, в местном самоуправлении имеют место оба названных вида ответственности. И различаются они по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право, как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли - конституционного права.

Г.Н. Чеботарёв разделяет мнение С.А. Авакьяна о том, что наличие мер ответственности - такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения, и свои нормы, их регулирующие.9 Муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами и, конечно же, формирующейся муниципально-правовой ответственностью.

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем, в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Основанием ретроспективной муниципально - правовой ответственности выступают муниципальные правонарушения. Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо к муниципальному правонарушению.

Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые Уставом муниципального образования и иными нормативно-правовыми актами - источниками муниципального права, общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты.

Объективная сторона характеризует само муниципальное правонарушение, а также последствие, с которым связан ущерб, причиненный объекту муниципального правонарушения. В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность муниципальных деяний, которая выражается в трех формах: 1) неприменение муниципально - правовой нормы; 2) недолжное применение муниципально - правовой нормы, что может привести к снижению эффективности реализации предписанной нормы; 3) прямое нарушение муниципально - правовой нормы.

Не соответствующим должному поведению может быть как действие, так и бездействие.

Субъектами муниципального правонарушения могут быть депутаты представительного органа местного самоуправления, выборные должностные лица муниципального образования (главы муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления), руководители и члены выборных органов территориального общественного самоуправления (домкомов, уличных и квартальных комитетов, советов микрорайонов и т.п.), нарушающие нормы устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов.

Субъективная сторона муниципального правонарушения отражает психическое отношение субъекта к противоправному деянию. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности. По мнению Г.Н. Чеботарёва, В.О. Лучин справедлив в высказывании: "В сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины".10 Также, как и в конституционном праве, вина в муниципальном правонарушении ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить муниципальные правовые обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения. В этом и будет заключаться вина субъекта.

В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем виде определены составы муниципальных правонарушений. На наш взгляд, можно классифицировать муниципальные правонарушения следующим образом: в области управления муниципальной собственностью; в области местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; в области взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления; в области ведения иных вопросов местного значения, предусмотренных уставом муниципального образования.

В каждой из названных сфер деятельности местного самоуправления выборные лица местного самоуправления могут совершить муниципальные правонарушения, за которые наступит такой специфический вид муниципальной ответственности, как ответственность перед населением, одной из санкций которой является отзыв населением выборных лиц местного самоуправления.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. не были указаны основания отзыва выборного лица местного самоуправления в случае утраты им доверия населения. Не всегда содержатся они и в законах субъектов Российской Федерации. А в законе Тюменской области от 26 февраля 1999 г. №493 "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области" прямо установлено, что отзыв по основаниям утраты доверия населения, не указанным в уставах муниципальных образований, не допускается (п.4 ст.5).

Решением Думы города Тюмени инициативной группе по отзыву главы города Тюмени было отказано в ее регистрации по мотивам отсутствия в Уставе города Тюмени норм, устанавливающих основания и порядок отзыва в результате утраты доверия.11

Таким образом, федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стояли перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо социально-психологического понимания утраты доверия населения как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т.Д. Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно - неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов РФ.12 Ко второму основанию отзыва, как справедливо отмечает А.А. Безуглов, следует отнести и нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований.13

В новом законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. уточнено содержание понятия основания для отзыва. Таковыми для депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действие (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Таким образом, из федерального закона исчезла "привязка" основания отзыва к такому понятию как "утрата доверия населения", а вводится, как и предлагалось рядом ученых, конкретные правовые основания отзыва, подтвержденные в судебном порядке.

Отзыв выборного лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе муниципального образования возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий, (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.

Устанавливая общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.

В этой связи представляется целесообразным использовать положительный опыт организации работы местных Советов народных депутатов в избирательных округах, когда в установленном законом порядке депутаты регулярно, раз в полгода, отчитывались перед избирателями о своей работе.

С учетом вышеизложенного, муниципально-правовую ответственность можно определить как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативно-правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных отношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения (Предложенное понимание основывается на подходе, использованном В.О. Лучиным при определении понятия конституционной ответственности).14

2.2. Виды ответственности местного самоуправления перед населением

Статья 71 "Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением" Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что основания ответственности упомянутых в названии статьи лиц перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом. При этом ч. 1 данной статьи сформулирована бланкетно, предоставляя право регулирования данного вопроса муниципальным образованиям, а ч. 2 - отсылочно, ограничивая данное право нормой ч. 2 ст. 24 того же Закона, содержащей указание на то, что такими основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) этих лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.15

Анализ уставов муниципальных образований показывает, что в практике "уставного" регулирования общественных отношений, связанных с отзывом депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления используются два подхода к установлению оснований для отзыва. Первый из них основывается на буквальном толковании нормы ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и предполагает точное ее воспроизведение в уставе муниципального образования с оговоркой о том, что отзыв по иным основаниям не допускается.16

В основу второго подхода положено расширительное толкование упомянутой выше нормы Закона от 6 октября 2003 г. Он проявляется в том, что в уставах ряда муниципальных образований дается подробный перечень противоправных решений и действий (бездействия) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые могут повлечь отзыв этих лиц. Причём в данный перечень нередко включаются действия (бездействие) ответственных субъектов морально-этического характера, которые не могут быть квалифицированы как правонарушение и подтверждены в судебном порядке.

В обобщенном виде (при всем многообразии) "составы правонарушений", являющиеся основанием для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, закрепленные в уставах муниципальных образований, укладываются в следующую "схему".

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются подтвержденные в судебном порядке:

1) нарушение (несоблюдение) депутатом, главой муниципального образования Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования;

2) невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами;

3) совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования;

4) утрата доверия избирателей;

5) возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей.

Каждое из этих оснований имеет свое содержание, наполняемое конкретными "составами правонарушений".

Нарушение17 Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования.18

Объективная сторона данного правонарушения в уставах некоторых муниципальных образований сформулирована более детально. Так, в уставе муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края предусмотрено, что нарушение упомянутых выше актов должно быть "однократным грубым" либо "систематическим".19

Под грубым нарушением правовых актов понимается решение, действие (бездействие) депутата, главы муниципального образования, повлекшие нарушения прав и свобод значительного числа граждан.

Систематическим нарушением депутатом, главой муниципального образования правовых актов признается совершение в период текущего срока полномочий этих лиц двух и более нарушений, повлекших в совокупности нарушения прав и свобод значительного числа граждан.20

Рассматриваемым основанием охватывается целая группа составов правонарушений, закрепленных в уставах муниципальных образований в качестве самостоятельных оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. К таковым могут быть отнесены следующие составы правонарушений:

1) совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципального образования;21

2) непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред;22

3) умышленное виновное совершение депутатом, главой муниципального образования в связи с осуществлением своих полномочий, противоправных деяний, повлекших причинение муниципальному образованию материального ущерба.

В Уставе города Ставрополя определен размер такого ущерба - сумма, превышающая десять процентов от стоимости муниципального имущества, составляющего казну муниципального образования. Совершение этих деяний и причинение ущерба должны быть установлены вступившим в законную силу судебным решением;23

4) разглашение депутатом, главой муниципального образования ставших ему известными в ходе выполнения своих полномочий сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну, сведений о частной жизни, семейной или иной тайне граждан;24

5) внесение и лоббирование принятия решений представительным органом местного самоуправления в корыстных целях;25

6) неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста;26

7) неисполнение депутатом, главой муниципального образования решений представительного органа муниципального образования27 либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на улучшение жизнеобеспечения населения;28

8) нарушение главой муниципального образования срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;29

9) несоблюдение ограничений, установленных для депутата в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.30

Невыполнение депутатом своих полномочий, неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами

Под невыполнением депутатских обязанностей понимается систематическое без уважительных причин уклонение депутата от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комиссий (комитетов) и иных органов, отказ от выполнения или невыполнения их поручений, уклонение от отчетов перед избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.31

Приведенное определение охватывает различные "составы правонарушений" - невыполнение депутатских обязанностей, которые в уставах отдельных муниципальных образований выделены в качестве самостоятельных оснований для отзыва.

Уклонение депутата от участия в заседаниях представительного органа муниципального образования, его комиссий, иных рабочих органов.32

Объективная сторона данного "состава" характеризуется дополнительными квалифицирующими признаками. Неучастие депутата в заседаниях представительного органа муниципального образования должно быть:

- систематическим (три и более раза);

- без уважительных причин;

- создавать неустранимые препятствия для осуществления полномочий представительного органа,33 а также для участия населения в осуществлении местного самоуправления.34

Перечень причин, признаваемых уважительными, устанавливается регламентом представительного органа. Как правило, уважительными причинами отсутствия депутата на заседаниях представительного органа муниципального образования при условии документального подтверждения являются: заболевание или увечье депутата, связанные с утратой трудоспособности; тяжелое состояние здоровья близких родственников (отца, матери, жены, мужа, сына, дочери, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки) либо участие в похоронах указанных лиц; препятствие, возникшее в результате обстоятельств, не зависящих от воли депутата; иные причины, признанные уважительными председателем представительного органа муниципального образования.35

Отсутствие связи с избирателями,36отказ главы муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования от ведения приема избирателей, рассмотрения их обращений. Неисполнение при наличии возможностей наказов избирателей.37

Совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования. В уставах муниципальных образований к таковым действиям относятся как правомерные, так и противоправные действия. Например, в Уставе муниципального образования "Городское поселение Город Юхнов" в числе оснований для отзыва депутата, главы муниципального образования названо "нарушение общепринятых норм поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан".38В данном случае речь идет о поступках упомянутых лиц, которые не обладают признаком противоправности и могут быть оценены только с точки зрения морали или нравственности.

В Уставе города Ижевска сделан акцент на противоправности такого рода действий. Так, основанием для отзыва является "совершение противоправных поступков, порочащих статус депутата представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и умаляющих авторитет власти".39

В уставах отдельных муниципальных образований в качестве одного из оснований для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления предусмотрена "утрата доверия со стороны избирателей". Так, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Устава муниципального образования "Город Архангельск" основанием для отзыва депутата, мэра города может являться утрата доверия со стороны избирателей.40

Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, мэра города, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение ими предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений, совершение проступков, грубо нарушающих общепринятые нормы морали и вызвавших негативный общественный резонанс у избирателей муниципального образования или соответствующего избирательного округа (ч. 4 ст. 12).

Формально это противоречит ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. Кроме того, в ч. 3 ст. 12 Устава муниципального образования "Город Архангельск" содержится норма, согласно которой основаниями для отзыва депутата, мэра города могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В Уставе города Ижевска Удмуртской Республики содержится еще одно основание, связанное в отличие от всех вышеперечисленных с деятельностью лица в прошлом - до момента его избрания депутатом: "возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей".41

Перечисленные обстоятельства могут служить основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления только в случае их подтверждения в судебном порядке. Данное требование, закрепленное в Законе от 6 октября 2003 г., содержится в уставах всех муниципальных образований.

Отзыв по рассмотренным выше основаниям не освобождает депутата, выборное должностное лицо местного самоуправления от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.42

Не могут являться основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:

1) его политическая деятельность;

2) позиция, выраженная при голосовании на заседании представительного органа местного самоуправления, его комиссий, иных рабочих органов;

3) факты, для которых предусмотрен иной порядок установления и которые являются в соответствии с федеральным законодательством самостоятельными основаниями для прекращения полномочий упомянутых лиц.43

Депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении этих лиц. В этом случае вопрос об отзыве депутата, выборного должностного лица не возбуждается и голосование по отзыву не проводится.44 Их полномочия прекращаются досрочно в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

4) принятие муниципальных правовых актов во исполнение нормативных правовых актов более высокой юридической силы.45

Первые два обстоятельства, исключающие возможность отзыва названных субъектов, подкреплены правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П "По делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации",46 согласно которой основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании.

Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что включение в перечень оснований для отзыва "официально объявленного депутатом, выборным должностным лицом изменения своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при их избрании" является неправомерным.

Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы депутата представительного орган муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, создания препятствий их законной деятельности.47

Обобщая и оценивая существующую практику правового регулирования рассматриваемых общественных отношений в части установления основания отзыва депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления, выскажу некоторые соображения относительно содержания данной правовой конструкции.

По сравнению с практикой прошлых лет (в условиях действия Закона от 28 августа 1995 г.), когда уставы содержали нормы-принципы об ответственности и бланкетные нормы, отсылающие к законам субъекта РФ, регулирующие общественные отношения, связанные с отзывом депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, в настоящее время роль (и содержание) уставов муниципальных образований в регулировании соответствующих общественных отношений существенно изменилась. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом (ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г.). В этой части устав муниципального образования занимает ведущее место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемые общественные отношения.

Данная позиция ранее была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева".48В указанном Постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Такое основание для отзыва как "нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования" вызывает много вопросов и сомнений. Во-первых, потому, что данная норма полностью воспроизводит ст. 72 Закона от 6 октября 2003 г., которая устанавливает основания ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством (за исключением ответственности за ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий). Ответственность за нарушение Конституции и законов наступает перед государством, а не перед избирателями. Возникает вопрос о целесообразности установления одних и тех же оснований ответственности перед населением и перед государством при закреплении различных процедур реализации. Поиски ответа на него приводят к выводу о формальном противоречии нормам Закона от 6 октября 2003 г. положений рассмотренных уставов муниципальных образований.

Во-вторых, как отмечает Шугрина Е.С., трудно рассчитывать, что депутата или выборное должностное лицо станут отзывать по этому основанию, если он выполнит социальный заказ избирателей, но при этом нарушит закон.49Поэтому связывать основания отзыва с нарушениями Конституции, законодательства и т.п. довольно сомнительно.

В-третьих, нелогично выглядит постановка в один порядковый ряд в уставах муниципальных образований таких оснований для отзыва, которые соотносятся между собой как общие: нарушение Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования и единичное - совершение депутатом, главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой массовое нарушение прав жителей муниципального образования, непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред, неоднократные административные правонарушения и т.д. Первым из названных оснований охватываются все остальные составы правонарушений, предусмотренные в уставах муниципальных образований в качестве оснований для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В-четвертых, некоторые из приведенных выше составов правонарушений, объединенные общим наименованием "нарушение Конституции РФ, федеральных законов и т.д." образуют состав преступления (например, ст. 283 УК РФ "Разглашение государственной тайны"). Подтверждение факта их совершения в судебном порядке означает вынесение обвинительного приговора в отношении виновного лица. В то же время в уставах всех муниципальных образований содержится норма, согласно которой вопрос об отзыве не возбуждается в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку его полномочия в таком случае прекращаются по решению представительного органа местного самоуправления. В этой связи возникают серьезные сомнения в необходимости и целесообразности закрепления данных составов в качестве оснований для отзыва и, соответственно, в эффективности данных правовых норм.

Большинство составов правонарушений рассматриваемой группы могут служить основанием для отрешения главы муниципального образования от должности в порядке, предусмотренном ст. 74 Закона от 6 октября 2003 г., - "ответственности пред государством". Поэтому во избежание ненужного дублирования их следует отнести только к основаниям для отзыва депутата представительного органа муниципального образования.

Самостоятельное значение для отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (из приведенных выше) может иметь:

- неисполнение депутатом, главой муниципального образования решений представительного органа муниципального образования либо преднамеренные действия по неисполнению решений данного органа, направленных на решение вопросов улучшения жизнеобеспечения населения;

- нарушение главой муниципального образования срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;

- несоблюдение ограничений, установленных для депутата в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ.

Что касается последнего из них, то в соответствии с ч. 6 ст. 40 Закона от 6 октября 2003 г. выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.

Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (ч. 7 ст. 40).

В законах субъектов РФ данная норма сформулирована более конкретно. Так, в ч. 2 ст. 6 Закон Архангельской области от 4 июня 1997 г. № 31-9-ОЗ (ред. от 7 февраля 2007 г.) "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области"50 установлено, что депутат, работающий на постоянной (штатной) основе в представительном органе местного самоуправления, не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской или иной творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органов управления коммерческой организации, кроме как по поручению представительного органа муниципального образования в соответствии с законодательством;

- участвовать в коммерческой рекламе товаров и услуг предприятий, организаций, распространяемой через средства массовой информации либо в иной публичной форме;

- получать от предприятий, организаций, учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, и физических лиц вознаграждения (подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением депутатских обязанностей.

Для выборных должностных лиц местного самоуправления в уставах муниципальных образований данные ограничения определены более лаконично - так, как это сделано в ч. 7 ст. 40 Закона от 6 октября 2003 г.

Несоблюдение перечисленных ограничений вполне логично должно повлечь прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица путем его отзыва.

Как отмечалось выше, депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления могут быть отозваны в связи с неисполнением своих полномочий (обязанностей). Анализ законодательства субъектов РФ и уставов муниципальных образований позволяет представить круг обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления: депутат обязан поддерживать связь с избирателями, регулярно отчитываться перед ними; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривать поступившие от избирателей предложения, заявления, жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения; информировать избирателей о своей деятельности; соблюдать правила депутатской этики, установленные представительным органом местного самоуправления; участвовать в заседаниях представительного органа местного самоуправления и его комиссий, не допускать пропуска заседаний представительного органа и комиссий без уважительных причин; выполнять поручения представительного органа и его комиссий, данные в пределах их компетенции. Это обобщенный перечень основных обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления. Он не является исчерпывающим. В ряде законов субъектов РФ, некоторых уставах муниципальных образований можно обнаружить и такие обязанности: следовать закону, морали, совести; уважительно относиться к избирателям, другим депутатам, к лицам, приглашенным на заседание представительного органа или его комиссий; ценить доверие избирателей; выполнять иные требования, установленные соответствующим законом.

Обязанности депутата могут быть разделены на технологические и функциональные. Первые являются лишь вспомогательными, поскольку ориентированы не на результат, а на сам процесс, на форму. Они не выражают функции депутата, но являют собой "технологические" обязанности депутата. Вторые - функциональные - обеспечивают императивность депутатского мандата. К таковым относятся представление воли и защита интересов избирателей.51

Представление воли составляет смысл императивного мандата и характеризует мотивацию поведения депутата большей частью именно в органе власти (представительном органе местного самоуправления). В то же время такое представление возможно лишь по принципиальным, ключевым вопросам.

Защита интересов избирателей характерна для взаимоотношений депутата с иными государственными, муниципальными органами, должностными лицами. Данное понятие охватывает защиту как общественных интересов, так и интересов отдельных избирателей.52

Депутат представительного органа муниципального образования должен нести ответственность не только за ненадлежащую реализацию двух своих главных функций - представительских, но и за невыполнение (ненадлежащее выполнение) непосредственно юридических обязанностей, которые в совокупности также составляют значительную часть императивного мандата. Поэтому представляется вполне логичным установление в уставах муниципальных образований соответствующего основания для отзыва.

Некоторыми исследователями такое основание отзыва как "действия, порочащие звание депутата" справедливо ставится под сомнение из-за того, что само понятие является недостаточно определенным и в высокой степени субъективным.53 Так, можно предположить, что мнения представительного органа местного самоуправления и населения по этому вопросу могут не совпадать. Вывод представительного органа или его комитета по этой проблеме должен носить рекомендательный характер и не может быть основанием для отказа в назначении дня голосования по отзыву депутата, если инициативной группой соблюдены все требования действующего законодательства по процедуре возбуждения вопроса об отзыве.54

Вызывает определенные сомнения целесообразность закрепления в числе оснований для отзыва поступков, "нарушающих общепринятые нормы поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан". Это основания морально-этического характера. Безусловно, сами избиратели должны решать, может ли человек с ущербной нравственностью представлять их в органе власти. В то же время это не согласуется с нормой ч. 2 ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., согласно которой основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие). К тому же остается неясным, как подобные действия могут быть подтверждены в судебном порядке. Анализ процессуального законодательства не дает ответа на данный вопрос.

Можно предположить, что под неуважением достоинства других граждан имеется в виду, например, "оскорбление" (ст. 130 УК РФ). Но тогда, как это было отмечено выше, установление данного факта в судебном (уголовно-процессуальном порядке) влечет прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не путем отзыва, а в более упрощенном порядке. Отсюда следует вывод о том, что норма, предусматривающая данное основание для отзыва, едва ли будет "работать", пока в федеральном законе сохраняется условие обязательного наличия признака противоправности в действиях подтверждения депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и установления факта совершения такового судом.

Наиболее проблематичным является такое основание для отзыва как "утрата доверия избирателей". Федеральный законодатель отказался от использования данной категории в Законе от 6 октября 2003 г. Однако в уставах некоторых муниципальных образований мы можем ее обнаружить.

Очевидно, утрата доверия избирателей может служить основанием для отзыва депутата, выборного должностного лица лишь постольку, поскольку она связана с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены в судебном порядке.

В данном случае мы наблюдаем стремление нормотворцев муниципального образования обеспечить преемственность в правовом регулировании отзыва выборных лиц местного самоуправления. В Уставе муниципального образования "Город Архангельск" использован опыт правового регулирования соответствующих общественных отношений, накопленный в условиях действия Закона от 28 августа 1995 г.

Так, Закон Республики Марий Эл от 12 сентября 2000 г. (в ред. от 4 декабря 2002 г.) "О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл" связывал "утрату доверия" с действием (или бездействием) выборного должностного лица, депутата, ставящим под сомнение доверие к нему населения и выразившимся в совершении конкретного правонарушения, факт которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.55К таким действиям (бездействию) Закон относит издание правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Конституции и законам Республики Марий Эл, уставу муниципального образования, нормативным правовым актам Республики Марий Эл и органов местного самоуправления, принятым в пределах компетенции органов государственной власти Республики Марий Эл и органов местного самоуправления.

Согласно Закону Тамбовской области от 18 октября 1996 г. "О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области" утрата доверия населения к выборному должностному лицу проистекает из неисполнения или ненадлежащего исполнения им возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения, а также из совершения действий, недостойных звания выборного должностного лица местного самоуправления.56

В Законе Тюменской области от 26 февраля 1999 г. "О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области"57 под утратой выборным лицом местного самоуправления доверия населения понимаются неудовлетворенность его деятельностью, сомнение в его добросовестности и искренности действий выборного лица местного самоуправления и основанное на этом отношение к нему. Закон устанавливает перечень оснований утраты доверия, которые могут быть закреплены в уставах муниципальных образований:

- невыполнение выборным лицом местного самоуправления своих обязанностей;

- нарушение нормативных правовых актов Российской Федерации, Тюменской области, муниципального образования;

- совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления;

- нетрудоспособность, препятствующая осуществлению выборным лицом местного самоуправления своих полномочий;

- иные основания утраты доверия населения, не противоречащие действующему законодательству.

Приведенные положения законов субъектов РФ были отражены в уставах муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ.

Как видим, практика регулирования общественных отношений, связанных с отзывом законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований свидетельствует о преемственности приемов, способов, юридических конструкций, несмотря на изменение федерального законодательства.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П указал на недопустимость расширительной интерпретации оснований отзыва и невозможность отнесения к перечню обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей, общей негативной оценки деятельности должностного лица без ее обоснования, подлежащими проверке фактами, так как это противоречит ст. 3 (ч. 2 и 3) и ст. 130 (ч. 1 и 2) Конституции РФ в силу того, что тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Конституционный Суд РФ также отметил, что в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которые ставят под сомнение доверие к нему населения и являются согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, могут стать известными избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места, или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается. Следовательно, суды, руководствуясь требованиями ст. 10, 46 и 133 Конституции РФ, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание.

Таким образом, существующая практика формализации оснований отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления оставляет крайне незначительную возможность для его реализации в реальной ситуации. Рассмотренные основания влекут либо применение других механизмов ответственности данных лиц (например, отрешение главы муниципального образования от должности), либо более упрощенный порядок прекращения полномочий упомянутых лиц или не обладают признаком противоправности и не могут быть подтверждены в судебном порядке.

Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении, законодательства субъектов РФ и муниципального нормотворчества свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения института отзыва выборных лиц местного самоуправления. Это проявляется, в частности, в том, что его основания ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения. Иные основания, такие как утрата доверия избирателей, фактическое невыполнение уставных функций и т.п., исключаются из перечня соответствующих оснований, что, на мой взгляд, существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления и на избранных должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым по закону наделяется депутат представительного органа местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам местного самоуправления и народовластия в целом. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур - процедуры ответственности перед населением и процедуры ответственности перед государством.

2.3. Совершенствование законодательного регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением

Юридическая ответственность в системе местного самоуправления - это довольно сложное и многоаспектное явление. Внутри системы местного самоуправления в публично-правовых отношениях представительные органы ответственны лишь перед населением. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрел механизма осуществления такой ответственности. Так, согласно ч. 3 ст.45 Закона 2003г. нарушения срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения (в данном случае акта представительного органа муниципального образования - А.У.), является основанием для досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.58 Как же может быть реализована эта мера ответственности самим населением? На местном референдуме такой вопрос решен быть не может, так как по мнению Конституционного Суда РФ, референдум не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов.59 Но в данном случае никто и не ставит под сомнение законность проведенных выборов, поскольку при возникновении соответствующих оснований о признании выборов недействительными должна применяться предусмотренная законодательством судебная процедура, референдум же в рассматриваемой Конституционном Судом РФ ситуации преследовал совершенно иные цели, связанные с ответственностью уже действующих, легитимно избранных представительных органов за совершенные в ходе их деятельности правонарушения. Кроме того, предлагая в указанном постановлении вместо референдума воспользоваться институтом отзыва населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, Конституционный Суд РФ не замечает (или не хочет замечать) разницу между статусом представительного органа местного самоуправления и статусом входящих в его состав депутатов. Статус представительного органа местного самоуправления не может равняться арифметической сумме статусов его депутатов, - это очевидно. Обращаясь к доводам Конституционного Суда РФ о том, что референдум не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, и что для этого может быть использован отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, можно задаться вопросом: если голосование населения возможно относительно каждого отдельного выборного лица, то почему такое голосование не возможно относительно всей совокупности выборных должностных лиц, составляющих представительный орган местного самоуправления? Если это нельзя сделать на референдуме (ст.22 Закона 2003г.), то что мешает дополнить статью 24 Закона 2003г. и наряду с голосованием по отзыву отдельных выборных должностных лиц включить туда "голосование по прекращению деятельности представительного органа местного самоуправления".

Какие же группы правонарушений представительного органа, и по каким критериям можно будет отнести к категориям, влекущим за собой голосование населения по прекращению деятельности представительного органа муниципального образования? Как уже отмечалось, федеральный законодатель упомянул лишь один случай, который может стать основой для досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления - это нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Вполне логичным и оправданным было бы применение населением указанной меры ответственности и за другой вид бездеятельности представительного органа муниципального образования, а именно: не проведение без уважительных причин в течение продолжительного времени (например, в течение трех месяцев подряд) правомочного заседания. Необходимо отметить, что федеральный законодатель счел уместным установить ответственность за такого рода правонарушение не перед населением, а перед государством, внеся соответствующие дополнения в Закон 2003г. федеральным законом от 18.06.2007 г. №101-ФЗ.60Видимо, в подобных ситуациях государство уже не надеется на само население и его способности и волю освободиться от бесполезного балласта им же избранной власти.

Другая категория дел, правонарушения по которым со стороны представительного органа могли бы стать основой для голосования населения по прекращению его деятельности, должна включать в себя те решения представительного органа, которые были (должны быть) опосредованы волей населения через публичные слушания, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, сходы, собрания, конференции, опросы и обращения граждан. Здесь важны следующие моменты: 1) соответствующее волеизъявление населения не проводилось, проводилось с грубыми нарушениям искажающими действительную волю населения, либо решение представительного органа по ставшему предметом обсуждения населением вопросу было принято при полном игнорировании выраженной воли населения; 2) требования населения, которые были проигнорированы представительным органом, имели законный характер. Может возникнуть вопрос, а как быть, если при этом игнорирующее волю и интересы населения решение представительного органа также было принято в рамках действующего законодательства? К примеру, для оптимизации бюджетных расходов в связи с усугублением экономической ситуации представительный орган сокращает какие-либо муниципальные дотации и льготы, которые ранее были внесены депутатами в бюджет по "наказам" своих избирателей. Поскольку институционально такие "наказы" уже не существуют, то представительный орган вправе самостоятельно, с учетом сложившейся ситуации определять целесообразность принятия тех или иных решений. Другое дело, если массовое нарушение интересов населения сопряжено с неправомерностью принятого представительным органом правовым актом. В этом случае для населения уже важен чисто формальный момент, а не степень неправомерности акта представительного органа (противоречит Конституции РФ, федеральному закону, подзаконному акту, правовому акту субъекта РФ).

Возвращаясь к вопросу о том, какого рода правонарушения представительного органа муниципального образования могут вызвать недоверие населения и стать основой для проведения им голосования по прекращению его деятельности, следует отметить, что в целом, это должны быть такие правонарушения, которые наиболее существенно ущемляют интересы населения, вызывают массовый характер нарушения прав и свобод граждан, причиняют значительный ущерб муниципальному образованию, что отражается на общем уровне жителей данного муниципального образования, и т.п. Разумеется, что конкретно прописать в каком-либо отдельном нормативном правовом акте все эти случаи достаточно сложно. Поэтому можно ограничиться представленными формулировками, а каждый отдельный юридический факт, связанный с применением такой ответственности, следует рассматривать индивидуально с учетом всех иных обстоятельств. При оценке этого факта следует руководствоваться принципами соразмерности, целесообразности, экономичности, и др. В частности, если в отношении представительного органа муниципального образования уже проводится процедура по досрочному прекращению его полномочий, соответствующими государственными органами в порядке ч.1, 2 и 2-2 ст. 73 Закона 2003г., то нет необходимости параллельно возбуждать и проводить процедуру голосования населения о прекращении деятельности этого представительного органа.

Поскольку голосование населения о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования весьма затратная как в материальном, так и в организационном плане процедура, а учитывая ее императивный характер, может возникнуть сомнение и в адекватности этой меры реагирования тяжести совершенного представительным органом правонарушения, возникает объективная необходимость в существовании однородной но уже не императивной, а консультативной формы выражения недоверия населения своему представительному органу. Из уже закрепленных в Законе 2003г. форм непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, наиболее приемлемой для таких целей явился бы опрос граждан. Рекомендательный характер такого рода голосования населения по поводу выражения доверия (недоверия) представительному органу между тем должен иметь юридически значимый результат, который подлежит учету в последующих действиях уполномоченных принимать решение о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования органов власти. То есть, если большинство населения в процессе опроса выскажется за недоверие представительному органу, то этот представительный орган должен либо самостоятельно принять решение о самороспуске, либо это должен сделать на основании результатов опроса глава муниципального образования или компетентный государственный орган. Возможны и другие варианты, которые так, или иначе будут являться для представительного органа мерами дополнительной юридической ответственности как следствие результата проведенного опроса населения (обязанность представительного органа объявить соответствующим депутатам порицание, внести изменения в свой Регламент, усиливающие требования к деятельности депутатов, ужесточающие их ответственность перед населением, и т.п.). При этом должны существовать и гарантии (например, обращения в суд), которые бы предотвращали необоснованное привлечение представительного органа к такого рода ответственности.

Представляется, что подобная схема взаимоотношений населения по реализации им мер ответственности к представительному органу муниципального образования наиболее полно и дифференцированно сможет учесть все виды и нюансы взаимоотношений представительного органа с населением. Вопрос заключается только в том, кто и по каким критериям будет определять в каждой конкретной ситуации какое из голосований населения - императивное или консультативное (в виде опроса) необходимо проводить, и где этот порядок должен быть прописан (в федеральном, региональном или муниципальном нормативном правовом акте). Думается, что во избежание разночтений обе эти процедуры голосования населения (императивную и консультативную) необходимо дистанцировать не только по форме и содержанию, но и по названию. Так, если императивная форма, это "голосования населения по прекращению деятельности представительного органа местного самоуправления", то консультативная форма, это "опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу местного самоуправления". Далее, процедура голосования населения по прекращению деятельности представительного органа должна быть унифицирована в соответствии с требованиями статьи 24 Закона 2003г., а опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу соответственно с требованиями статьи 31 Закона 2003 г. с особенностями, которые должны быть дополнительно отражены в положениях этих статей. В качестве инициатора проведения голосования или опроса должно выступать само население в лице таких его представителей, как ТОС, либо группы жителей (избирателей), составляющих определенный процент от общей численности населения муниципального образования. Самый сложный вопрос правового регулирования этих процедур, - это выработка критериев, по которым в одном случае проводится голосование населения о прекращении деятельности представительного органа, в другом, - опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу. Характер и степень нарушений, допущенных представительным органом, которые могут быть положены в основу такого разграничения связаны с: а) массовостью фактов ущемлений прав и свобод граждан; б)размером причиненного населению ущерба; в) продолжительностью действий нарушений, нежеланием их устранять несмотря на неоднократные обращения граждан; г)степенью важности сферы для жизнеобеспечения граждан, где произошло нарушение прав и интересов населения; д) наличием и характером причинной связи между нарушившим права и законные интересы актом представительного органа и наступившими последствиями. Данные критерии могут носить как оценочный, так и конкретный (в виде фиксированных показателей и величин) характер. Разумеется, что практика будет вносить в эти критерии свои коррективы и дополнения, которые будут способствовать совершенствованию механизма ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением.61

Заключение

Подводя итог своей исследовательской работы, в первую очередь хочется сказать о том, что серьёзные проблемы института ответственности органов местного самоуправления перед населением существуют как в законодательной сфере, так и в механизмах регулирования конкретных правоотношений. Сложность создания таких механизмов заключается в дуалистической природе данного явления, где с одной стороны существует необходимость регулирования последних на федеральном уровне, а с другой стороны - принцип минимального вмешательства государства во внутреннюю организацию местного самоуправления.

Всесторонне рассмотрев проблему ответственности органов местного самоуправления перед населением, в процессе осуществления ими своей деятельности, проанализировав историю возникновения самого института местного самоуправления в России и законодательство, регулирующее вышеназванные общественные отношения на всех уровнях, в заключении будут кратко изложены выводы и рекомендации.

Во-первых, на мой взгляд, следует отменить отсылочную привязку ч. 2 ст.71 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ограничивающее ответственность выборных органов местно самоуправления перед населением нормой ч. 2 ст. 24 того же закона.

По моему убеждению, статус выборного должностного лица местного самоуправления не подразумевает подобного вмешательства со стороны государства и не нуждается в гарантиях такого рода. Население муниципального образования вправе само определять основания отзыва депутата, или иного выборного должностного лица и не быть ограничено установленными рамками федерального законодательства, связывающим такие основания с совершением правонарушения.

Следует чётко разграничить ответственность органов местного самоуправления перед государством и перед населением, что бы устранить правовые коллизии и конкуренции процедур.

Во-вторых, целесообразным считаю дополнить статью 24 Закона № 131-ФЗ и наряду с голосованием по отзыву отдельных выборных должностных лиц включить туда: "голосование по прекращению деятельности представительного органа местного самоуправления", что было подробно проанализировано в разделе 2.3. данной работы.

Список источников и литературы:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с внесенными в нее поправками от 30.12.2008 г.) // Российская газета. - 2009. - №7.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003.- № 40.- Ст. 3822.

3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований: Федеральный закон от 18 июня 2007г. №101-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2007.- №26.- Ст.3074.

4. О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 18 октября 1996 г. // Тамбовская жизнь.- 1996.- 31 октября.

5. О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области: Закон Архангельской области от 4 июня 1997 г. № 31-9-ОЗ с изм. и доп. на 7 февраля 2007 г. // Волна.- 1997.- № 27.

6. О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области: Закон Кировской области от 4 ноября 1999 г. № 144-ЗО с изм. и доп. на 29 ноября 2006 г. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области.- 1999.- № 7.

7. О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области: Закон Тюменской области от 26 февраля 1999 г. //Тюменские известия.- 1999.- 1 апреля.

8. О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл: Закон Республики Марий Эл от 12 сентября 2000 г. с изм. и доп. на 4 декабря 2002 г. // Марийская правда.- 2002.- 10 декабря.

9. Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц: Закон Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-ОЗ с изм. и доп. на 4 октября 2005 г. // Коммуна.- 2003.- № 111.

10. Устав муниципального образования Город Архангельск: офиц. текст: [принят Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г. с изм. и доп. на 31 августа 2006 г.]//Архангельск.-1998 г.- № 187.

11. Устав городского округа Город Хабаровск: офиц. Текст:[принят решением Хабаровской городской Думы 13 июля 2004 г. № 509 с изм и доп. на 23 января 2007 г.] // Хабаровские вести.- 2004.- № 152.

12. Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

13. Устав сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области: офиц. текст:[принят решением Совета депутатов сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области от 7 декабря 2005 г. № 2/1]// Новые рубежи.- 2006.- 21 января (спецвыпуск).

14. Устав муниципального образования городского округа Город Барнаул Алтайского края: офиц. текст:[принят решением Барнаульской городской Думы 10 июня 2005 г. с изм. и доп. на 27 февраля 2006 г.]// Вечерний Барнаул-. 2005.- № 118.

15. Устав муниципального образования городского округа Сыктывкар: офиц. текст :[ принят Советом муниципального образования городского округа Сыктывкар 18 января 2006 г. с изм. и доп. на 6 октября 2006 г.]// Панорама столицы.- 2006.- № 7.

16. Устав городского округа Ивантеевка Московской области: офиц. текст :[принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области 20 марта 2006 г. № 248/25]// Пульс Ивантеевки.- 2006.- № 49.

17. Устав городского округа Орехово-Зуево Московской области: офиц. текст:[принят решением Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области 22 марта 2006 г. № 512/42] // Ореховские вести.- 2006.- № 19.

18. О принятии Устава муниципального образования Город Краснодар: Решение Городской думы Краснодара от 19 июля 2003 г. № 37 П.1 с изм. и доп. на 21 декабря 2006 г.// Краснодар.- 2003.- № 31.

19. О принятии Устава муниципального образования Город Ижевск: Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 № 333//Известия Удмуртской Республики.- 2005.- 1 июля (спецвыпуск).

20. Об Уставе города Ставрополя: Решение Ставропольской городской Думы от 29 июня 2005 г. № 67// Вечерний Ставрополь.- 2005.- № 218-219.

21. О принятии Устава муниципального образования Город Екатеринбург: Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 8/1// Вечерний Екатеринбург.- 2005.- № 131.

22. Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов Рузского муниципального района: Решение Совета депутатов Рузского района Московской области от 21 декабря 2005 г. № 205/31// Красное знамя.- 2005.- № 75.

23. По делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П// Собрание Законодательства РФ.1997.- № 2.- Ст. 348.

24. О проверке конституционности положений п.6.ст.4; п/п "а" п.3.ст.13; п.3.ст.19 и п.2.ст.58 ФЗ от 19 сентября 1997г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.- №25.- Ст.3002.

25. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П// Собрание Законодательства РФ. 2002.- № 14.- Ст. 1374.

26. Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности/ Авакьян С.А.// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран.- М.: МГУ, 2001. 526 с.

27. Анишина В.И. Правовые позиции Конституционного Суда России/Анишина В.И.// Российская юстиция.- 2000.- №7. С 12-19.

28. Безруков А.В. Эволюция и перспективы российского федерализма.// Безруков А.В.. - Красноярск, 2003.- 125 с.

29. Безуглов А.А. Конституционное право России: Учебное пособие // Безуглов А.А., Солдатов С.А..- М.: Изд-во "Профессиональное образование",2001.-2384 с.

30. Волкова Н.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент.// Волкова Н.С.,Хабриева Т.Я..- М.: Норма,2005.- 176 с.

31. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики.: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук.// Зражевская Т.Д..- Саратов, 2000.- 369 с.

32. Карапетян Л.М. Вопросы федеративных отношений в решениях Конституционного Суда РФ/ Карапетян Л.М. // Российская юстиция.- 2001.-№10. С. 7-10

33. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства.//Краснов М.А.. - М.: Институт государства и права РАН, 1992.- 224 с.

34. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России.// Нудненко Л.А.. - Барнаул: Изд-во Алтайского гос. университета, 2000. -299 с.

35. Нудненко Л.А. Досрочный отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - конституционный деликт/ Нудненко Л.А.// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: МГУ, 2001.- 526 с.

36. Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР// Рейснер М.А. - Москва-Петроград: Госиздат., 1923.-315 с.

37. Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования/ Руденко В.Н.// Журнал российского права.- 2000.- № 4.- С. 11.

38. Соловьев С.Г. Ответственность глав муниципальных образований./Соловьев С.Г.//Законность.- 2005.- №8. С. 17-21.

39. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления.// Шугрина Е.С.. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского университета 1997. Изд-во Новосибирского университета,1997.- 182 с.

40. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник // Шугрина Е.С. - М.: Изд-во "Проспект", 2010.- 528 с.

41. base.garant:ru: [Электронный ресурс]: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: [Принят Гос. Думой РФ 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ. с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г. (Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ признан утратившим силу с 1 января 2009 г.)]- Режим доступа: http://base.garant.ru/10104758/ (время доступа: 15.04.20011//23:18)

42. constitution.garant:ru: [Электронный ресурс]: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III// Градовский А. Д. - С. -Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875. (том I), 1876. (том II), 1883. (том III)- Режим доступа: http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/3988988/ (время доступа: 13.04.2011/22:36)

43. Innovbusiness:ru: [Электронный ресурс]: О местном самоуправлении в РСФСР: [Принят Гос. Думой РСФСР 6 июля 1991 г. N 1550-I] - Режим доступа: http://www.innovbusiness.ru/pravo/DocumShow_DocumID_38797_DocumIsPrint__Page_1.html (время доступа: 13.04.2011/23:18)

44. Oprave:ru: [Электронный ресурс]: Чеботарев Г.Н. Муниципально - правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением// Чеботарев Г.Н - Режим доступа: http://www.oprave.ru/statii/Municipalnoe-texts01.html (время доступа: 15.04.2011//5:17)

45. rpi.msal:ru:[Электронный ресурс]: Уваров А.А. Проблемы законодательного регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением// Уваров А.А., Журнал "Российское право в Интернете".-№2009(05).Спецвыпуск.- Режим доступа: http://www.rpi.msal.ru/prints/200905_12uvarov.html (Время доступа: 17.04.2011/14:06)

1 constitution.garant:ru: [Электронный ресурс]: Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Тома I-III/ Градовский А. Д. - С. -Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875. (том I), 1876. (том II), 1883. (том III)- Режим доступа: http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/3988988/(время доступа: 13.04.2011/22:36)

2 См.: Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР/ Рейснер М.А. - Москва-Петроград: Госиздат, 1923. С. 91.

3См.: Еремян В.В. История местного самоуправления в России (XII - начало XX в.): Учебное пособие/ Еремян В.В, Федоров М.В.- М.: РУДН, 1999. С. 236.

4 Innovbusiness:ru: [Электронный ресурс]: О местном самоуправлении в РСФСР: офиц. текст: [Принят Гос. Думой РСФСР 6 июля 1991 г. N 1550-I, ст 1, ч.1] - Режим доступа: http://www.innovbusiness.ru/pravo/DocumShow_DocumID_38797_DocumIsPrint__Page_1.html (время доступа: 13.04.2011/23:18)

5См.: Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: Учебное пособие / Бутов В.И., Игнатов В.Г.. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., Ростов-на-Дону: ИКЦ "МарТ", 2005. С. 254.

6 base.garant:ru: [Электронный ресурс]: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: [Принят Гос. Думой РФ 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ. с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21 июля 2005 г. (Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ признан утратившим силу с 1 января 2009 г.)]- Режим доступа: http://base.garant.ru/10104758/ (время доступа: 15.04.20011//23:18)

7 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики.: Автореф. дисс. докт. юрид. наук.// Зражевская Т.Д..- Саратов, 2000. С. 39.

8 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник // Шугрина Е.С. - М.: Изд-во "Проспект", 2010. С. 249.

9См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности/ Авакьян С.А.// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран.- М.: МГУ, 2001. С.9.

10Oprave:ru: [Электронный ресурс]: Чеботарев Г.Н. Муниципально - правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением// Чеботарев Г.Н - Режим доступа: http://www.oprave.ru/statii/Municipalnoe-texts01.html(время доступа: 15.04.2011//5:17)

11См.: Нудненко Л.А. Досрочный отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления - конституционный деликт/ Нудненко Л.А.// Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: МГУ, 2001. С.393.

12См.: Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики.: Автореф. дисс.... докт. юрид. наук.// Зражевская Т.Д..- Саратов, 2000. С.39

13См.: Безуглов А.А. Конституционное право России: Учебное пособие // Безуглов А.А., Солдатов С.А..- М.: Изд-во "Профессиональное образование",2001. С.679

14 Oprave:ru: [Электронный ресурс]: Чеботарев Г.Н. Муниципально - правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением// Чеботарев Г.Н - Режим доступа: http://www.oprave.ru/statii/Municipalnoe-texts01.html(время доступа: 15.04.2011//5:17)

15 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2003.- № 40.- Ст. 3822.

16 Устав городского округа Орехово-Зуево Московской области: офиц. текст:[принят решением Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области 22 марта 2006 г. № 512/42] // Ореховские вести.- 2006.- № 19.

17 О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области: Областной закон от 04 ноября 1999г. № 144-ЗО с изм. и доп. на 29 ноября 2006г.// Вестник Кировской областной Думы и администрации области.- 1999.- № 7.

18 Устав городского округа Город Хабаровск: офиц. Текст:[принят решением Хабаровской городской Думы 13 июля 2004 г. № 509 с изм и доп. на 23 января 2007 г.] // Хабаровские вести.- 2004.- № 152.

19 Устав муниципального образования городского округа Город Барнаул Алтайского края: офиц. текст:[принят решением Барнаульской городской Думы 10 июня 2005 г. с изм. и доп. на 27 февраля 2006 г.] // Вечерний Барнаул-. 2005.- № 118.

20 Устав муниципального образования городского округа Город Барнаул Алтайского края: офиц. текст:[принят решением Барнаульской городской Думы 10 июня 2005 г. с изм. и доп. на 27 февраля 2006 г.] // Вечерний Барнаул-. 2005.- № 118.

21 Устав муниципального образования городского округа Сыктывкар: офиц. текст :[ принят Советом муниципального образования городского округа Сыктывкар 18 января 2006 г. с изм. и доп. на 6 октября 2006 г// Панорама столицы.- 2006.- № 7.

22 Устав городского округа Ивантеевка Московской области : офиц. текст :[принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области 20 марта 2006 г. № 248/25]// Пульс Ивантеевки.- 2006.- № 49.

23 Об Уставе города Ставрополя: Решение Ставропольской городской Думы от 29 июня 2005 г. № 67// Вечерний Ставрополь.- 2005.- № 218-219.

24 Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

25 Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

26 О принятии Устава муниципального образования Город Екатеринбург: Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 8/1// Вечерний Екатеринбург.- 2005.- № 131.

27 Устав городского округа Ивантеевка Московской области: офиц. текст :[принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области 20 марта 2006 г. № 248/25]// Пульс Ивантеевки.- 2006.- № 49.

28 Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

29 О принятии Устава муниципального образования Город Екатеринбург: Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 8/1// Вечерний Екатеринбург.- 2005.- № 131.

30 Об Уставе города Ставрополя: Решение Ставропольской городской Думы от 29 июня 2005 г. № 67// Вечерний Ставрополь.- 2005.- № 218-219.

31 Устав городского округа Ивантеевка Московской области: офиц. текст :[принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области 20 марта 2006 г. № 248/25]// Пульс Ивантеевки.- 2006.- № 49.

32 О принятии Устава муниципального образования Город Ижевск: Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 № 333//Известия Удмуртской Республики.- 2005.- 1 июля (спецвыпуск).

33 Устав сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области: офиц. текст:[принят решением Совета депутатов сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области от 7 декабря 2005 г. № 2/1]// Новые рубежи.- 2006.- 21 января (спецвыпуск).

34 Устав городского округа Ивантеевка Московской области: офиц. текст :[принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области 20 марта 2006 г. № 248/25]// Пульс Ивантеевки.- 2006.- № 49.

35 Об утверждении Положения о статусе депутата Совета депутатов Рузского муниципального района: Решение Совета депутатов Рузского района Московской области от 21 декабря 2005 г. № 205/31// Красное знамя.- 2005.- № 75.

36 Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

37 Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

38 Устав городского поселения Город Юхнов: офиц. текст:[принят решением городской Думы городского поселения Город Юхнов 16 октября 2005 г. № 10 с изм. и доп. на 14 декабря 2006 г.]// Юхновские вести.- 2005.- № 139.

39 О принятии Устава муниципального образования Город Ижевск: Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 № 333//Известия Удмуртской Республики.- 2005.- 1 июля (спецвыпуск).

40 Устав муниципального образования Город Архангельск: офиц. текст: [принят Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г. с изм. и доп. на 31 августа 2006 г.]//Архангельск.-1998 г.- № 187.

41 О принятии Устава муниципального образования Город Ижевск: Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 № 333//Известия Удмуртской Республики.- 2005.- 1 июля (спецвыпуск).

42 Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц: Закон Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-ОЗ с изм. и доп. на 4 октября 2005 г.//Коммуна.- 2003.- № 111.

43 О принятии Устава муниципального образования Город Ижевск: Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 № 333//Известия Удмуртской Республики.- 2005.- 1 июля (спецвыпуск).

44 О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области: Закон Кировской области от 4 ноября1999 г. № 144-ЗО с изм. и доп. на 29 ноября 2006 г.//Вестник Кировской областной Думы и администрации области.- 1999.- № 7.

45 О принятии Устава муниципального образования Город Краснодар: Решение Городской думы Краснодара от 19 июля 2003 г. № 37 П.1 с изм. и доп. на 21 декабря 2006 г.// Краснодар.- 2003.- № 31.

46 По делу о проверке конституционности закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П// Собрание Законодательства РФ.1997.- № 2.- Ст. 348.

47 Устав муниципального образования городского округа Город Барнаул Алтайского края: офиц. текст:[принят решением Барнаульской городской Думы 10 июня 2005 г. с изм. и доп. на 27 февраля 2006 г.]// Вечерний Барнаул-. 2005.- № 118.

48 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П// Собрание Законодательства РФ. 2002.- № 14.- Ст. 1374.

49См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления.// Шугрина Е.С.. - Новосибирск: Изд-во Новосибирского университета 1997. Изд-во Новосибирского университета,1997. С. 68.

50 О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области: Закон Архангельской области от 4 июня 1997 г. № 31-9-ОЗ с изм. и доп. на 7 февраля 2007 г.//Волна.- 1997.- № 27.

51См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства.//Краснов М.А.. - М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 171-174.

52См.: Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства.//Краснов М.А.. - М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 174.

53См.: Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования/ Руденко В.Н.// Журнал российского права.- 2000.- № 4.- С. 11.

54См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России.// Нудненко Л.А.. - Барнаул: Изд-во Алтайского гос. университета, 2000.- С. 215.

55 О порядке отзыва выборного должностного лица, депутата представительного органа муниципального образования Республики Марий Эл: Закон Республики Марий Эл от 12 сентября 2000 г. с изм. и доп. на 4 декабря 2002 г.// Марийская правда.- 2002.- 10 декабря

56 О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления населением в Тамбовской области : Закон Тамбовской области от 18 октября 1996 г.//Тамбовская жизнь.- 1996.- 31 октября.

57 О порядке отзыва выборного лица местного самоуправления в Тюменской области: Закон Тюменской области от 26 февраля 1999 г. //Тюменские известия.- 1999.- 1 апреля.

58 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2003.- № 40.- Ст. 3822.

59 О проверке конституционности положений п.6.ст.4; п/п "а" п.3.ст.13; п.3.ст.19 и п.2.ст.58 ФЗ от 19 сентября 1997г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998г.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.- №25.- Ст.3002.

60 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований: Федеральный закон от 18 июня 2007г. №101-ФЗ// Собрание законодательства РФ. 2007.- №26.- Ст.3074.

61 rpi.msal:ru:[Электронный ресурс]: Уваров А.А. Проблемы законодательного регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением// Уваров А.А., Журнал "Российское право в Интернете".-№2009(05).Спецвыпуск.- Режим доступа: http://www.rpi.msal.ru/prints/200905_12uvarov.html (Время доступа: 17.04.2011/14:06)

---------------

------------------------------------------------------------

---------------

------------------------------------------------------------

2

Показать полностью… https://vk.com/doc36729379_264686656
143 Кб, 25 января 2014 в 11:37 - Россия, Москва, МПСУ (бывш. МПСИ), 2014 г., docx
Рекомендуемые документы в приложении