Всё для Учёбы — студенческий файлообменник
1 монета
doc

Студенческий документ № 060733 из РГУП (бывш. РАП)

Дзержинский филиал

ЛАВРЕНТЬЕВ Александр Рудольфович

КОННОВ Иван Александрович

ТРУСОВ Николай Александрович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ:

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Издательство "Конкорд"

Дзержинск, 2014

УДК 34

ББК 67

Рецензент:

Беляков Е.Н., доктор политологии, кандидат юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.

Авторы:

Лаврентьев А.Р. заместитель руководителя центра прикладных исследований проблем развития местного самоуправления Дзержинского филиала РАНХГС, кандидат юридических наук, доцент (гл. 1, 4, 5).

Коннов И.А. заместитель директора Дзержинского филиала РАНХиГС, кандидат политических наук, доцент (гл. 2, 8, 9).

Трусов Н.А. начальник кафедры конституционного и муниципального права Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук (гл. 3, 6, 7).

Лаврентьев А.Р., Коннов И.А., Трусов Н.А.

Местное самоуправление в России: состояние и перспективы: Монография / Лаврентьев А.Р., Коннов И.А., Трусов Н.А. - Дзержинск: ДФ РАНХиГС, изд-во "Конкорд", 2014. - 526 с.

ISBN 978-5-600-00176-3

Местное самоуправление - это особая форма народовластия, обеспечивающая в законодательно установленных пределах, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, исходя из своих интересов с учетом исторических и иных местных традиций.

В настоящем издании представлено авторское видение вопросов теории и практики становления и современного развития местного самоуправления в России, итогов реформы местного самоуправления, особенностей организации муниципальной власти (по состоянию на 1 января 2014 года).

В текст издания включены программные выступления Президента России по проблемам местного самоуправления в 2013 году и проект Основных направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период, принятый на Всероссийском съезде муниципальных образований в ноябре 2013 года.

УДК 34

ББК 67 ISBN 978-5-600-00176-3

(c) Дзержинский филиал РАНХиГС, 2014

(c)Лаврентьев А.Р., Коннов И.А., Трусов Н.А., 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Стр. Предисловие............................................................................ 5 Глава 1. Историко-теоретические основы местного самоуправления в России .................................................................................

6 § 1. Понятие, основные черты и сущность местного самоуправления... 6 § 2. Основные теории местного самоуправления.............................. 11 § 3. Развитие местного самоуправления в России в ХII - ХХ в.в.......... 21 § 4. Этапы развития местного самоуправления в современной России. 36 § 5. Основное содержание реформы местного самоуправления в современной России............................................................

44 § 6. Основные принципы местного самоуправления......................... 62 § 7. Функции местного самоуправления........................................ 67 § 8. Общие гарантии местного самоуправления.............................. 70 § 9. Специальные гарантии местного самоуправления..................... 72 Глава 2. Правовые основы местного самоуправления...................... 79 § 1. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система............. 79 § 2. Устав муниципального образования: понятие и содержание......... 82 § 3. Особенности разработки проекта устава муниципального образования, его принятия и государственной регистрации.....................................................................

85 § 4. Муниципальное нормотворчество ........................................... 87 § 5. Официальная символика муниципальных образований ................ 89 Глава 3. Территориальные основы местного самоуправления .......... 91 § 1. Значение территориальных основ в организации местного самоуправления....................................................................

91 § 2. Понятие и виды муниципальных образований............................ 94 § 3. Иерархия муниципальных образований.................................... 98 § 4. Состав территории муниципального образования........................ 100 § 5. Требования к установлению и изменению границ муниципального образования.........................................................................

107 § 6. Правовое регулирование организации местного самоуправления на территориях с особым порядком управления...............................

114 § 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области территориальной организации местного самоуправления......................................................

122 § 8. Роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации....................

125

Глава 4. Организационные основы местного самоуправления............. 130 § 1. Система местного самоуправления: понятие, основные элементы... 130 § 2. Место форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления..................................................................

133 § 3. Место органов местного самоуправления в системе публичного управления российским обществом. Органы и должностные лица местного самоуправления: виды, правовое регулирование деятельности ......................................................................

136 § 4. Территориальное общественное самоуправление: цели организации и преимущества для населения................................................

143 Глава 5. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.......................................

149 § 1. Местный референдум........................................................... 149 § 2. Муниципальные выборы....................................................... 157 § 3. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления 166 § 4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования............

169 § 5. Сход граждан..................................................................... 171 § 6. Правотворческая инициатива граждан...................................... 173 § 7. Публичные слушания............................................................ 174 § 8. Собрания граждан................................................................ 176 § 9. Конференция граждан........................................................... 178 §10. Опрос граждан...................................................................... 179 §11. Обращения граждан в органы местного самоуправления................ 180 §12. Общая характеристика других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления....................

183 Глава 6. Органы и должностные лица местного самоуправления...... 187 § 1. Структура органов местного самоуправления ........................... 187 § 2. Классификация органов и должностных лиц местного самоуправления .................................................................

194 § 3. Представительный орган местного самоуправления.................... 198 § 4. Глава муниципального образования......................................... 208 § 5. Организация деятельности местной администрации..................... 213 § 6. Контрольный орган муниципального образования....................... 217 § 7. Избирательная комиссия муниципального образования............... 222 § 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления ........................................................................................

227 § 9. Правовое регулирование муниципальной службы ........................ 234 Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления.................. 237 § 1. Понятие экономической основы местного самоуправления............. 237 § 2. Понятие и природа муниципальной собственности.................... 239 § 3. Виды объектов муниципальной собственности ......................... 241 § 4. Правовые основы деятельности муниципальных унитарных предприятий.....................................................................

244 § 5. Основы муниципального бюджетного процесса........................ 246 § 6. Муниципальные закупки: понятие, особенности......................... 249 § 7. Доходы местных бюджетов.................................................. 250 § 8. Местные налоги: понятие и виды............................................ 253 § 9. Средства самообложения граждан......................................... 255 §10. Основные направления расходов местных бюджетов................. 255 Глава 8. Проблемы местного самоуправления в России..................... 258 § 1. Президент России провёл заседание Совета по развитию местного самоуправления...................................................................

258 § 2. Президент России выступил на обучающем семинаре-совещании для мэров российских городов, проходящем под эгидой

Администрации Президента ....................................................

288 § 3. Президент России провёл встречу с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований........................................

294 § 4. Круглый стол по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области......................

318

Глава 9. Перспективы развития местного самоуправления в России (проект Основных направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период)............................

364 § 1. Роль местного самоуправления в развитии государства и общества 364 § 2. Вопросы институциональной и территориальной организации местного самоуправления......................................................

366 § 3. Вопросы оптимизации полномочий местного самоуправления и делегирования государственных полномочий...........................

373 § 4. Вопросы финансово-экономических основ местного

самоуправления..................................................................

383 § 5. Вопросы стратегий и механизмов устойчивого и комплексного

развития муниципальных образований....................................

394 § 6. Вопросы инфраструктурного развития муниципальных

образований........................................................................

410 § 7. Вопросы кадрового обеспечения местного самоуправления........... 428 § 8. Вопросы развития местных сообществ, общественного контроля и гражданских инициатив на местном уровне..............................

436 § 9. Вопросы развития и совершенствования муниципального контроля 446 Заключение.............................................................................. 457 Приложения ............................................................................. 458

ПРЕДИСЛОВИЕ

В 2013 году исполнилось 10-лет со дня принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ). Завершены основные мероприятия2, предусмотренные на переходный период реформы местного самоуправления. Очевидна необходимость подвести итоги очередного (четвертого) этапа3 реформы местного самоуправления.

В ходе реформы планировалось решить ряд взаимосвязанных задач: совершенствование правового регулирования и упорядочение территориальной организации местного самоуправления, разграничение полномочий и собственности между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления, обеспечение единообразия моделей местного самоуправления, решение проблем наполнения местных бюджетов за счет собственных источников доходов и некоторые другие. Часть запланированного выполнена, по некоторым аспектам реформы нужны коррективы.

В 2013 году прошло несколько крупных мероприятий, на которых свою оценку состоянию местного самоуправления высказал Президент Российской Федерации, поэтому в издание включены стенограммы выступлений руководителя страны. Был проведен "круглый стол" по актуальным проблемам развития местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области - поэтому в издание включены тексты выступлений его участников. Наконец, проведена работа по подготовке проекта Стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период - безусловно, текст данного документа претерпит существенное изменение, но его основные положения также включены в издание.

В издании предпринята попытка системно изложить основы современного (по состоянию на 1 января 2014 года) местного самоуправления России, показать особенности накопленного опыта в России и Нижегородской области и сделан прогноз формирования государственной политики в области развития местного самоуправления.

ГЛАВА 1.

Историко-теоретические основы местного самоуправления

§ 1. Понятие, основные черты и сущность местного самоуправления

Понятийная определенность выступает одним из основных условий правильного понимания изучаемых явлений. В настоящее время понятие "местное самоуправления" нормативно закреплено. Однако до правовой дефиниции данное понятие прошло долгий путь в выявлении его сущности и основных признаков.

Самоуправление существовало на всех этапах развития общества и государства: зародилось в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода - как самостоятельное явление общественной жизни, а с определенного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления4.

Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый Р. фон Гнейст, провел анализ самоуправления как политического явления и пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству5.

Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института6.

Таким образом, становятся понятными попытки теоретического осмысления местного самоуправления с различными направлениями исследовательского поиска. На изменение содержания и сущности местного самоуправления влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.

Понятие "местное самоуправление" долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание "местное самоуправление" как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано государствоведами (self-government) в Англии в позапрошлом веке. В США этому термину соответствует "местное управление", во Франции - "децентрализация".

Сам термин "местное самоуправление" введен в научный оборот в ходе городской и земской реформ 1864 г. и 1870 г. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин.

Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX - начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. "Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями"7.

В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации8.

В российских земских кругах популярностью пользовалось определение Н.И. Лазаревского, согласно которому "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением"9.

Представляют интерес характеристики самоуправленческих отношений во взглядах представителей движения декабристов, русских социалистов-народников. Так, декабрист Н. Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал "авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка" (гл. V, п. 39 конституционного проекта). А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов. Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с "товарищеской формой производства"10.

Достаточно часто понятие местное самоуправление становится синонимом самоуправления, если подходить с точки зрения содержания этих понятий, несомненным будет то, что самоуправление шире по объему, чем местное самоуправление (соотносятся как целое и часть).

Самоуправление можно рассматривать в двух смыслах, широком и узком. В широком смысле самоуправление есть внутренняя самоорганизация, внутрисистемное и самодостаточное управление в рамках социальной, политической, трудовой и иной общности людей, органа, организации, необходимые для функционирования соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления. В узком смысле под самоуправлением понимают решение административных, хозяйственны, кадровых и иных вопросов государственными органами, общественными и другими организациями, опирающимися на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов, его подотчетности и т.п. Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранение взаимодействия, со сменными и иерархическими иными структурами, а при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов11.

Самоуправление строится на саморегуляции, самоорганизации и самодеятельности и выражается в следующем:

* принадлежность власти всему коллективу;

* осуществление власти коллективом непосредственно либо через выборные органы;

* совпадение субъекта и объекта управления (народ - народом);

* регулирование путем совместного принятия решений;

* совместное ведение общих дел, самостоятельная ответственность за осуществляемую деятельность, за принятые решения;

* защита общих интересов.

Местному самоуправлению присущи все перечисленные признаки (помимо местного населения, самоуправление признается в целом за народом, в принципе, любого демократического государства, а также, например, за социальными группами, реализующими свою активность в общественных объединениях).

В теории российского муниципального права существует достаточное количество определений понятия местного самоуправления. Каждый автор делает акцент на определенном аспекте местного самоуправления, который с его точки зрения является наиболее существенным. Причина тому в том, что местное самоуправление является многогранным явлением, которое достаточно трудно выразить одним определением.

Сегодня можно говорить о том, что феномен местного самоуправления имеет четыре аспекта отражения в политико-правовой реальности:

Во-первых, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя (ст. 12 Конституции РФ), т.е. местное самоуправление является одним из фундаментальных и базовых принципов организации и функционирования нашего общества и государства. Данный принцип, гарантируемый государством, определяет систему управления нашего демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (чем в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центральных и местных органов.

Во-вторых, местное самоуправление есть особая самостоятельная форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ст. 3 Конституции РФ). Анализ содержания статьи 3 Конституции РФ позволяет заключить, что многонациональный народ Российской Федерации может осуществлять свою власть непосредственно, через представительные органы власти и местное самоуправление.

В-третьих, местное самоуправление - это право граждан местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" граждане РФ осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.

В-четвертых, местное самоуправление - это деятельность населения по решению вопросов местного значения. В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность муниципальной власти выражается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура этих органов определяется населением самостоятельно, свое правовое закрепление получает в уставе муниципального образования. Также у местной власти свой предмет ведения и свой круг полномочий12.

На основании указанных подходов к осмыслению рассматриваемого политико-правового феномена, разные ученые пытаются сформулировать его определение. Так, например, В.И Фадеев, под местным самоуправлением понимает систему организации деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории13.

В законодательстве местное самоуправление определяется по разному. Так, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3 часть 1).

Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах..." в статье 1 содержит следующее определение понятия местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Если сравнивать определения Европейской хартии и Федерального закона № 131-ФЗ, то можно выявить одно существенное отличие: право на местное самоуправление по международному акту принадлежит местным органам власти, а по российскому закону - прежде всего, непосредственно населению. И действительно, российское определение наиболее полно отражает сущность местного самоуправления как разновидности самоуправления: население само управляет собственными делами. Однако эту вполне оптимистичную идею не так легко воплотить в жизнь, поскольку необходимо учитывать теснейшее переплетение, а также столкновение индивидуальных, коллективных, классовых и общесоциальных интересов. Реализация этих интересов опосредуется через деятельность субъектов разного уровня и вида. Зачастую субъекты запросов и субъекты их непосредственного осуществления не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Поэтому на сегодняшний день наиболее реалистичной представляется точка зрения, согласно которой самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации. Поэтому, то определение местного самоуправления, которое содержится в российском законе, это скорее не констатация того, что есть в реальной действительности, а правовая цель, идеальная модель для всех субъектов, на которых распространяется конституционно-правовое регулирование.

Местное самоуправление в России характеризуется особым объектом и особым субъектом. Особым объектом выступают вопросы местного значения. На органы местного самоуправления законом также может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий.

Местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения или исполнения отдельных государственных полномочий. Это означает, что население само управляет собственными и иными предусмотренными законодательством делами. В пределах своих полномочий местное управление есть деятельность самостоятельная.

Особым субъектом выступает население муниципальных образований, т.е. сообщество граждан, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих ее население. Территориальные рамки управленческой деятельности низовых коллективов жителей по решению вопросов местного значения законодатель устанавливает с помощью категории "муниципальное образование".

Важнейшей чертой местного самоуправления является собственная ответственность. Практическое значение категории "под свою ответственность" состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий населения по решению вопросов местного значения т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложиться в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значения.

Характерной чертой местного самоуправления является двойственная природа. В нем одновременно сочетаются два начала - общественное и государственное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересах, взаимодействии органов местного самоуправления и государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно властного характера. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы и государственного и общественного института14.

§ 2. Основные теории местного самоуправления

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Термины "муниципалитет", "муниципальное хозяйство" отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово "муниципалитет" происходит от латинского "mu№icipium". "Mu№us" по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a "capio", "recipio" - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина "муниципалитет" относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитеты - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления в Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины с чрезвычайно простым устройством превращается в огромное государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. э. установил некоторые общие правила относительно местного городового устройства: в основу этого муниципального управления был положен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима.

Организация муниципального устройства являлась, по существу, копией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, наподобие римского сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. Административная и судебная власть находилась в руках муниципальной магистратуры.

Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая Французская революция, не только привело к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

В своем современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX века15. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождающейся буржуазии являлись города, требующие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное управление брало свое начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали как административные, финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться общинным имуществом.

С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением. Считалось, что местные органы являются своеобразной "четвертой властью"16, связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям. Данный подход отражал определенные реалии того времени, в частности слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц. Каждое местное сообщество занималось исключительно своими проблемами и не очень интересовалось положением дел в других сообществах. Такая ситуация нашла отражение в получивших значительное распространение либеральных воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного управления от государства казалась вполне естественной. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как "продукт либерально-демократического государства XIX в."17.

Идеи организации общинного управления были выражены французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления:

* понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

* понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

В первой половине XIX века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении "Демократия в Америке", две первые части которого были опубликованы в 1835 г., он писал: "Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности".

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины)18.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в., найдя отражение и в положениях Конституции Бельгии 1831 г. об особой "общинной" власти, а также в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.

На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления)19, которая также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. "Общественная теория, - писал Н. М. Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведали только своими собственными интересами"20.

Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

Однако, будучи в чем-то полезной с точки зрения идейно-теоретического обоснования широкого развития самоуправления, на деле общественная теория быстро показала свою бесперспективность и нежизненность. Во-первых, как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям. Во-вторых, на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики. Поэтому некая замкнутость местного самоуправления на делах якобы сугубо местных невозможна21.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Лоренц фон Штейном и Рудольфом фон Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена необходимостью обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в определении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него - источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Он и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Р. Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, считал, что самоуправление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер местного самоуправления. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить"22.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В. Н. Лешкова и А. И. Васильчикова. В. Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А. И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Государственная теория самоуправления получила развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Н. И. Лазаревский.

Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Основной целью муниципальной деятельности, согласно данной теории, является благосостояние жителей коммуны.

Содержание теории дуализма характеризуется следующими основными положениями:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления23.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей без революционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в свое время и в России. Так, по мнению М. Д. Загряцкова, классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

Основное сходство рассмотренных теорий в том, что каждая из них пыталась улучшить жизненные условия населения муниципального образования за счет расширения объема их компетенции, самостоятельности и укрепления государства в целом. Однако реализация принципов самостоятельности и самодостаточности в разное время и в различных условиях осуществлялась по-своему.

Различие заключается в мере децентрализации (или централизации) деятельности местного самоуправления по осуществлению своих местных функций и задач относительно государственных органов власти. Для этого необходимо исследовать роль государства в обеспечении самостоятельности местного самоуправления.

Проанализировав суть изложенных выше теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что "во всех теориях, хотя и в разной степени, проявляется возможность наличия у местного самоуправления так называемого политического участия, т.е. наиболее эффективного решения на местном уровне публичных (общественно значимых) задач как территориального сообщества, так и центральной власти. Более того, во всех случаях налицо автономизация самоуправления и существование традиционной оппозиционности местного самоуправления государственной власти"24.

Независимо от того, является ли община предшественником государства или она получила право на самоуправление из рук государства, именно община рассматривается основой, на которой базируется государство. Так, А. Штейн оценивал самоуправление как возникающее "не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. И поэтому следует исходить из той мысли, что самоуправление. как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обоих". "А функция самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями"25.

На разных этапах развития конкретного государства изменение задач государственного строительства определяло сферу деятельности местного самоуправления и его возможности. Эволюция местного самоуправления заключается в вовлечении его в механизм государственного управления. Оценивая современную концепцию муниципального реализма, Г.В. Барабашев отмечал, что она "порождает представление о сбалансированности идей местной автономии и централистских устремлений государственной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципальной деятельности в условиях государства"26.

Государственная поддержка - одно из главных условий обеспечения самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Объясняется это не только тем, что в нашей стране традиционно, начиная с XVI в., местное самоуправление формировалось в основном при поддержке государства, но и той ролью, которую осуществляют большинство стран по отношению к местному самоуправлению на современном этапе. Это касается, прежде всего, правового регулирования, финансирования их деятельности со стороны Российской Федерации и ее субъектов путем предоставления субвенций и дотаций. В целом государственная поддержка определяется как создание необходимых условий для становления и развития местного самоуправления, как содействие населению в осуществлении конституционного права на местное самоуправление.

§ 3. Развитие местного самоуправления в России в ХII - ХХ в.в.

Единого мнения по вопросу зарождения местного самоуправления в России не сложилось. Одни ученые связывают появление местного самоуправления еще с дохристианским периодом развития Руси, указывая в качестве древнейших форм народного самоуправления вече и крестьянскую (сельскую) общину27. После принятия христианства (988 г.) контуры самоуправления проявились уже более отчетливо, поскольку расширился круг его субъектов и наряду с производственными и территориальными общинами формируется монастырское и церковное самоуправление28. Другие исследователи в качестве начального этапа возникновения этого института называют рубеж XI-XII вв., время появления двух феодальных городов-республик - Пскова и Новгорода. Главным органом власти вольной городской общины было вече, которое либо выбирало, либо приглашало князя29. Третьи - развитие начал самоуправления в России связывают с XVI-XVII вв., с периодом отделения городского общества от сельского30.

В настоящее время наиболее популярным подходом является тот, в соответствии с которым местное самоуправление в его современном понимании в качестве института публичной власти в дореволюционной России стало формироваться в результате Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г.31 До этого момента можно говорить лишь о предпосылках или отдельных элементах местного самоуправления.

Вечевая демократия - наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей - вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, "о приглашении потребных и изгнании неугодных князей", о принятии законов, избрании должностных лиц и т.д.

Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов местного самоуправления и разделение функций между центральными и местными органами в Новгородской и Псковской феодальных республиках свидетельствуют о наличии там элементов местного самоуправления. Например, Новгород делился на пять частей, Псков - на шесть, которые назывались концами. Концы входили в границы городов и делились, в свою очередь, на улицы. В "конце" и "улице" действовала система самоуправления, состоящая из вече и избираемого на вече старосты.

Каждое вече выполняло строго определенную функцию. Так, наряду с избирательной функцией, вече решало и другие задачи, связанные с обустройством вверенных территорий. Все органы местного самоуправления действовали на основании закона, установленного всенародным вече республики. Вече республики принадлежало право избрания высших должностных лиц, утверждения и отмены законов, объявления войны и мира, определения размеров налогов с населения, строительства городов, крепостей, церквей.

Таким образом, самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на основе непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов.

Подобных демократических систем управления не было в то время ни в одном государстве. Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV века и было ликвидировано в процессе централизации государственной власти Иваном Грозным.

Отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать именно с Ивана IV.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской власти был так называемый наместник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником великого князя, совместно распоряжались лесами, лугами, землями. Волость "раскладывала" государственные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волостного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом продавать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный оброк, отбывали барщину. Налоги начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Значительный вклад в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием "Приговор царской о кормлениях и о службах" лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать "излюбленных голов" (старост) и "лучших людей" - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам применялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли функциональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы "самоуправления" - губная и земская. Каждым округом - "губой" - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2-3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.

Преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. 18 декабря 1708 г. царь издал Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов".

Россия была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская. Архангелогородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская).

Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний - Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская - считались приморскими.

Губернии состояли из губернского города (административного центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т.е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее - на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции - в губернии.

В 1723-1724 гг. была проведена реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В Москве был создан новый орган местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

В других городах России учреждались земские избы с выборными бурмистрами (подчинялись ратуше, а не воеводе), которые, как указывалось в документах, ведали всякими расправными делами между посадскими и торговыми, управляли казенными сборами и градскими повинностями и т.д.

Реформой 1723-1724 гг. в развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления.

Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицейский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

Авторы, изучающие историю развития местного самоуправления в Петровскую эпоху, особо отмечают особенности организации судопроизводства: суд был независим от администрации.

Сословный принцип формирования органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

Местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи". Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская - включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, "работными" и "смирительными" домами).

2. Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической работы по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе губернских учреждений относились судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя расправа - для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.

Особый интерес представляет другой документ - "Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской Империи", принятая Екатериной II в 1785 г.

"Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему "земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...". Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установленные "тягости", т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Городское население делилось на 6 разрядов или избирательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу:

1. К разряду "настоящих городовых обывателей" относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города.

2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера.

3. Принадлежность к разряду цеховых ремесленников обусловливалась записью в какой-либо цех.

4. Определение к разряду иногородних и иностранных гостей вытекало из самого его наименования.

5. Основаниями для принадлежности к одному из 7 подразделений разряда "именитых граждан" служили: двукратное отправление выборной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание морскими кораблями.

6. К 6 разряду "посадским" принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в Общей городской думе городской голова. При голосовании гласные от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда "общества градского". Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности "общества градского":

обеспечение городского населения продовольствием;

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

охрана порядка;

обеспечение города необходимыми припасами;

охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и третий орган - собрание "общества градского". В нем могли участвовать все члены "общества градского", но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собрания входило:

выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

представление губернатору своих соображений о нуждах города;

издание постановлений;

подготовка ответов на предложения губернатора;

исключение из "общества градского" граждан, опороченных по суду.

Собрание "общества градского" могло собираться лишь с разрешения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания "общества градского", общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собрание всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили "вольную".

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

1 января 1864 г. было учреждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях". Согласно этому "Положению" земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; сюда же включались и жители, которые имели годовой доход до 6 тыс. рублей.

Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов; проводили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах "гласных" могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).

Третья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

Поданным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных "гласных" составляли около 42 %, крестьяне - более 38, купцы - свыше 10, представители других сословий - около 10 %.

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия "Положения" начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярославская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из:

1) земских гласных;

2) членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные. К числу обязательных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников. Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей.

Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием. Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, подборе и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы:

принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем);

принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Причин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. городского и земского образования, здравоохранения, культуры.

К сожалению, накопленный до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, забыт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти.

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, в-третьих, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

1) проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

3) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

4) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства "коммунальным хозяйством". В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах "трудящихся масс", оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную "автономизацию" местных Советов.

В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами" (1957 г.), "О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области" (1965 г.), "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся" (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр "забывал" обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом.

По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

1) избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

2) образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Историки, юристы и политологи оценивают советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны:

во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство;

во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);

в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т.д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых "освобожденных работников", назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху - изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

По мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

1. Возникновение "советской" системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности "трудящихся масс", их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к "коммунистическому общественному самоуправлению". При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как "буржуазный пережиток".

2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жесткой иерархической системы Советов, "узурпировавших" как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный "буржуазный" принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта ("обратная узурпация" у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию "трудящихся масс" в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию "народовластия", "сопричастности" делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.

6. В период апогея тоталитаризма ("поздний сталинизм") местные Советы были низведены до роли "винтика" сверхцентрализованной политической системы и не могли уже выполнять функцию самоуправления.

7. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.

8. Для восстановления динамического" равновесия системы партийно-политическая элита пошла по пути известной (т.е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс "трудящихся" предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.

9. Вместе с тем известная демократизация политической системы ("хрущевская оттепель") ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток "качания маятника": тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха "застоя").

10. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период "развитого социализма".

11. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, т.к. для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.

12. Предпринятые в период "перестройки" меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному "оживлению", создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.

13. Вместе с тем "перестроечные" меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.

14. Переход к системе местного самоуправления логически вытекал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые "сверху" должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний "зигзаг" истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.

§ 4. Этапы развития местного самоуправления в современной России

Серьезные государственные изменения в связи с распадом СССР, затронули и систему организации местной власти.

9 апреля 1990 года принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и народного хозяйства СССР". Он определил основные направления развития местных органов, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР и РСФСР.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались представительные органы - местные Советы народных депутатов. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Местные Советы избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Наиболее значительные вопросы местной жизни граждане могли решать непосредственно. Первичным территориальным уровнем самоуправления могли быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за союзными и автономными республиками32.

При всем своем несовершенстве, данный Закон открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

Следующим шагом стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР"33. Именно на его основе начался процесс реформирования местных органов, создание системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление было определено как система организации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, местных особенностей и традиций. Соответственно, свое законодательное закрепление получили такие ключевые принципы местного самоуправления, как самостоятельность и ответственность.

Формирование местного самоуправления осуществлялось на основе сложившейся системы местных Советов. Характерно, что в принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" местные Советы назывались представительными органами власти - без слова "государственной". На смену исполнительным комитетам пришли местные администрации. Однако, сохранялось двойное подчинение местных Советов, включая право вышестоящих Советов на отмену решений нижестоящих.

Вместе с тем, согласно Закону 1991 года органы местного самоуправления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена исключительно законом. Республики получили право принятия своих законов о местном самоуправлении, а городские и районные Советы - уставов.

В развитии Закона 1991 года в процессе реформирования местного самоуправления существенную роль сыграли Указы Президента РФ 1993 г.:

* "О поэтапной конституционной реформе в РФ" от 21 сентября 1993 года № 1400;

* "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ" от 9 октября 1993 года № 1617;

* "О реформе местного самоуправления в РФ" от 26 октября 1993 года " 1760.

Итак, в системе органов местного самоуправления появился новый элемент - местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия. Закон ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус первого должностного лица местного самоуправления. Таким образом, была заложена новая основа конфликтного развития в системе отношений: Совет - местная администрация, председатель Совета - глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией, установленная Законом, не создавала возможностей для обеспечения постоянного контроля за деятельностью администрации. Происходит усиление административного потенциала местного самоуправления, прежде всего как элемента государства. К тому же в дальнейшем на основании решений Съезда народных депутатов РСФСР (ноябрь 1991 г.) сроки проведения выборов глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., а указом Президента РСФСР введен императивный порядок назначения их на должности: сам Президент назначал и смещал глав областных и краевых администраций, назначение и смещение глав местных администраций осуществлялось главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета34.

Аналитики отмечали: "Таким образом, стала создаваться жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой - главы администраций - практически полностью зависят от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководства. Фактически статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона РСФСР 1991 г., прежде всего, в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед Советом и населением". По своему правовому и фактическому статусу глава местной администрации стал, прежде всего, представителем государства на территории соответствующего Совета, нежели субъектом местного самоуправления. "Прописанный законом правовой механизм сдержек и противовесов внутри системы местной власти был существенно нарушен"35.

Анализируя значение первого российского Закона о местном самоуправлении, обычно его в целом позитивную роль в становлении местного самоуправления связывают с тем, что "Закон четко, исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления. Закон установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность как местных Советов, так и глав местных администраций, установил внутренние системы взаимоответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе и со стороны населения, освободил местные Советы от исполнения несвойственных им распорядительных функций. Закон стимулировал развитие институтов местного самоуправления, в том числе и общественного самоуправления в городах и поселках"36.

Немаловажной проблемой было то, что местное самоуправление не получало должной материально-финансовой базы. Децентрализация собственности, осуществляемая на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", не предусматривала и фактически лишала возможности передачи объектов в собственность муниципальных образований на уровне городов районного подчинения (т.е. городов, входивших в состав сельских районов), районов в городах, сельсоветов и поселков37.

При конституционной реформе 21 апреля 1992 г. состоялось уже официальное исключение органов местного самоуправления из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами РФ были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции РФ нашло отражение, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось, но это не было главной проблемой. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти - между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ - сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя, не без оснований, свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации.

В напряженных событиях осени 1993 г. Президент РФ своими указами прекратил деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, а затем и многих представительных органов власти субъектов РФ (остальные самораспустились или были распущены главами администраций субъектов). Указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября 1993 г. была прекращена также деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Президентские указы нанесли довольно ощутимый удар по ранее демократически избранным представительным органам местного самоуправления. Новые представительные органы следовало избрать в последующие полтора-два года, фактически это растянулось на более длинные сроки38.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 000 - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 000 - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений; на территориях сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России.

Конституция РФ 1993 года закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления:

право населения на местное самоуправление;

самостоятельность в решении вопросов местного значения;

обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;

принцип совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ 1993 года, устанавливающей концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении.

Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В результате в 1995 году был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В развитие Конституции РФ он дает право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории. Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях - муниципальных образованиях. Исходя из конституционного принципа совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления, законы о местном самоуправлении со временем были приняты во всех субъектах РФ. Они отражали особенности, в первую очередь, территориальной организации местного самоуправления каждого региона России. В практических решениях получился большой разнобой, когда были и один, и два уровня муниципальных единиц.

Федеральный закон 28 августа 1995 года, являясь результатом политического компромисса, имел определенные недостатки, основными являлись:

нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям.

В целом, большинство проблем стали следствием, прежде всего, опережающего характера формирования местного самоуправления, когда самоуправленческие институты возникли не в результате органического движения "снизу", а по инициативе "сверху".

Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией, специально образованной Президентом РФ. В ходе работы Комиссии идеи четкого установления полномочий для местного самоуправления, ликвидации "нефинансируемых мандатов" и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены фундаментальным положением о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Принятие этого Закона в октябре 2003 года стало отправной точкой очередного этапа реформы местного самоуправления39.

Однако, как известно, закон принимался вопреки юридической практике и противоречил большинству действующих федеральных законов. Кроме того, он не учел особенности сложившейся территориальной организации местного самоуправления в субъектах федерации, установив единые жесткие требования для всех, а также практически лишил субъекты федерации права самостоятельного регулирования организации местного самоуправления в регионах. Такие обстоятельства явились серьезной помехой в его реализации.

Нельзя не отметить и множество внутренних противоречий в законе, его несогласованность с некоторыми другими федеральными законами. Так, с момента принятия Федерального закона 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и до сегодняшнего дня в закон уже внесено более 90 изменений и дополнений (см. Приложение 2). Такие факты являются неоспоримым свидетельством крайне слабой предварительной подготовки к проводимой реформе, стремлением с завтрашнего дня заставить субъекты федерации жить по новым правилам. Необходимость поэтапного проведения реформы местного самоуправления, активно поддерживаемая регионами, привела к поправкам в базовый Федеральный закон, наделившим субъекты федерации правом самостоятельно определять порядок решения вопросов местного значения на переходный период. Однако, даже те регионы, которые, воспользовавшись предоставленным правом, пошли по пути поэтапного введении закона, столкнулись с непростыми взаимоотношениями местной власти районного и поселенческого уровней, их неумением, а порой и нежеланием в силу различных причин вести конструктивный диалог на местном уровне. Как правило, решение таких проблем является поиск компромисса в рамках различных согласительных процедур.

Таким образом, подытоживая вышесказанное, следует выделять четыре этапа реформы местного самоуправления в современной России. Ниже в табличной форме представлены соответствующие этапы, а также документы и события, составляющие их содержание.

Этап Основные даты Юридический акт I

этап 9 апреля 1990 г. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". 6 июля 1991 г. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". II

этап 29 октября 1993 г. Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". 1 ноября 1993 г. Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. № 1797 "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" 12 декабря 1993 г. Принятие Конституции Российской Федерации и вступление ее в юридическую силу III этап 28 августа 1995 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Переходный период 6 октября 2003 г. Официально опубликован Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1 января 2006 г. Завершена начальная стадия введения в действие Федерального закона № 131-ФЗ (его введение во вновь образованных муниципальных образованиях было отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации) IV этап 1 января 2009 г. Вступил в силу Федеральный закон № 131-ФЗ, за исключением п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 1640, абз. 3 ч. 341 и п. 4 ч. 842 ст. 85

§ 5. Основное содержание реформы местного самоуправления

в современной России

Очередной, четвертый этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации - одно из проявлений осуществляемого в настоящее время системного реформирования российской государственности. Параллельно реформе местного самоуправления идут административная реформа, налоговая реформа, реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, реформа избирательного права, пенсионная реформа, реформа системы социального обеспечения, реформа территориального устройства и др.

Переходный период реформы местного самоуправления проводится в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Данный закон принят, однако работа над его совершенствованием постоянно продолжается. Переходный этап проведения реформы уникален по времени его реализации: закон вступил в силу с 1 января 2009 г., но введение некоторых его положений отсрочено, а для отдельных норм сроки вступления в силу пока установить невозможно.

Переходный период реформы местного самоуправления в современной России отличается новыми подходами в трактовке практически всех принципов организации местного самоуправления. Назовем основные новеллы:

1. Изменены территориальные основы местного самоуправления.

В соответствии с положениями Конституции РФ, из содержания которой вытекает, что местное самоуправление выступает одной из основ конституционного строя в Российской Федерации, муниципальная власть сформирована на всей территории страны, в том числе в Республике Ингушетия и Чеченской Республике43. В результате "территориальной" реформы местного самоуправления количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза - с 11 560 до 24 510. Заметим, что в субъектах Российской Федерации этот аспект реформы проявляется по-разному: в одних увеличения численности муниципальных образований не произошло, в других муниципальный уровень публичной власти образован почти "с нуля".

Введен поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, для чего предусмотрены муниципальные образования двух уровней - поселения44 и муниципальные районы. Местное самоуправление имеет цель "непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения", связано с местом проживания людей, поэтому различны особенности его организации в населенных пунктах и на межселенной территории.

Предусмотрено также наличие муниципальных образований особого вида - городских округов45. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии нескольких условий:

1) в городском поселении сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

2) в прилегающем (прилегающих) муниципальном районе (муниципальных районах) сложилась социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения муниципального района и осуществления переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий;

3) существует перспектива развития городского поселения, подтвержденная генеральным планом данного городского поселения.

Можно дискутировать о требованиях, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований, изложенные в ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, например, о составе территории городского и сельского поселений (п. 5-7), об установлении для сельских населенных пунктов предельной численности в 100 человек, обладающих избирательным правом, при которой населенный пункт может не наделяться статусом поселения (п. 9 ч. 1), о расположении административного центра муниципального образования с учетом для сельских поселений - "пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня", для муниципальных районов - "транспортной доступности" (п. 10-11 ч. 1), о недопустимости наличия у муниципальных образований анклавов (п. 12-13 ч. 1), о критериях отнесения территорий субъектов Российской Федерации к территориям с низкой и высокой плотностью населения (ч. 3-4)46. Однако прослеживается общая концепция - единство критериев к установлению границ муниципальных образований на всей территории страны. В противном случае, как это было до реформы, каждый субъект Российской Федерации определял территориальное устройство местного самоуправления по-своему, зачастую не только без учета мнения и интересов местного населения, но и вопреки существующим экономическим, инфраструктурным, географическим, социально-демографическим, историческим и иным местным особенностям.

Кроме того, в главе 11 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения47, в закрытых административно-территориальных образованиях48, в наукоградах49, на приграничных территориях50 и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)51, что предполагает специфику решаемых на данных территориях вопросов местного значения, систему, порядок формирования органов местного самоуправления и распределения между ними полномочий, режимы жизнедеятельности граждан, землепользования, ведения предпринимательской и иной деятельности.

В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ не учитывает особенности организации местного самоуправления на некоторых территориях: в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации и в закрытых военных городках. Специфика организации управления на территориях проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации52 предусмотрена федеральными законами от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"53 и от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"54, а также нормативными правовыми актами Республики Дагестан55. Закрытые военные городки - расположенные в населенных пунктах военных городков воинские части, имеющие систему пропусков, а также обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов, на территории которых имеются служебные жилые помещения, предоставляемые военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей56. Закрытые военные городки имеют Федеральная служба охраны РФ57, Вооруженные Силы РФ и органы Федеральной службы безопасности РФ58.

2. Существенно скорректированы полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления.

Определены отдельные для каждого из трех основных видов муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения) вопросы местного значения, которые существенно, по сравнению с ранее действовавшим законом, изменены. Изменения связаны не только и не столько с формулировками закона, они затрагивают содержание местного самоуправления и, соответственно, объем полномочий органов местного самоуправления. Компетенция муниципальной власти дополнена и теми вопросами, решение которых более качественно и своевременно может быть осуществлено именно на местном уровне.

Органы местного самоуправления поселения должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в его границах, органы местного самоуправления района - задачи межпоселенческого характера. Городские поселения, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований (поселений или муниципальных районов), наделяются статусом городского округа и могут решать вопросы местного значения, отнесенные к вопросам поселений, муниципальных районов и присущие только этому виду муниципальных образований.

В конце 2006 г. компетенция органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований несколько модернизирована59 - теперь предметы ведения разделены на три группы:

1) собственные - связаны с решением вопросов местного значения, которые определены соответственно для поселений, муниципальных районов и городских округов в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ;

2) переданные - предполагают осуществление полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципальных районов или городских округов от органов власти иных уровней публичного управления:

а) отдельные государственные полномочия, переданные в порядке, установленном главой 4 Федерального закона № 131-ФЗ:

государственные полномочия Российской Федерации;

государственные полномочия субъекта Российской Федерации;

государственные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации60;

б) полномочия органов местного самоуправления, переданные в порядке, установленном ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, органами местного самоуправления одного муниципального образования для исполнения органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача полномочий данного вида возможна только между муниципальными образованиями двух видов: от поселений - муниципальным районам или, наоборот, от муниципальных районов - поселениям;

3) факультативные полномочия, которые указаны соответственно для поселений, муниципальных районов и городских округов в ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Такое разграничение полномочий вызывает нарекания с точки зрения закрепления ответственности между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что повлекло дискуссии об обоснованности разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами. Действительно, такие проблемы существуют, в целях их разрешения в Федеральный закон № 131-ФЗ внесены некоторые изменения; работа по совершенствованию разграничения полномочий продолжается.

Статьей 18 Федерального закона № 131-ФЗ закреплены принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления:

1) перечень вопросов местного значения закреплен только в Федеральном законе № 131-ФЗ, он не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в данный закон;

2) решение вопросов местного значения должно обеспечиваться за счет средств местных бюджетов. Этот принцип не затрагивает использование субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и не исключает возможности дополнительного финансирования решения вопросов местного значения за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;

3) объемы расходов за счет средств местных бюджетов не могут быть предметом регулирования федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Разграничение полномочий связано не только с изменением вопросов местного значения в Федеральном законе № 131-ФЗ, оно потребовало ревизии всего законодательства. Поэтому проводится большой объем законотворческой работы, в результате которой уже внесены, а также подготовлены необходимые законопроекты или планируется их разработать в ближайшее время для того, чтобы изменить нормы федерального законодательства в соответствии с концепцией развития российской государственности и местного самоуправления.

Большая работа проводится также в субъектах Российской Федерации, которые в переходный период должны привести в соответствие с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления. В муниципальных образованиях - существовавших или вновь созданных - формирование системы муниципальных правовых актов в соответствии с проводимой реформой потребует много времени.

3. Закреплен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Данным вопросам в ранее действовавшем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"61 была посвящена только одна норма - ч. 4 ст. 6. Именно она стала причиной разногласий между органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления, что приводило к неоправданному увеличению необеспеченных необходимыми материальными и финансовыми ресурсами полномочий органов местного самоуправления62. В результате, либо граждане не получали или получали не полностью соответствующие услуги, либо возникали споры между органами власти.

Теперь в главе 4 Федерального закона № 131-ФЗ достаточно четко определены порядок введения (с началом финансового года или с одновременным внесением изменений в соответствующий бюджет), виды сроков, финансовое обеспечение, форма передачи отдельных государственных полномочий (федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации) и порядок государственного контроля за осуществлением передаваемых полномочий. Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

4. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона № 131-ФЗ введена система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов63:

а) 30 показателей утверждены указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"64;

б) распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313 утверждены:

перечень дополнительных показателей (31 вид, некоторые из которых разделены на подвиды);

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей (65 позиций) за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период;

методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов65.

Показатели призваны оценить основные направления деятельности органов местного самоуправления:

экономическое развитие (дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности, сельское хозяйство);

доходы населения;

здоровье;

дошкольное и дополнительное образование детей;

образование (общее);

физическая культура и спорт;

жилищно-коммунальное хозяйство;

доступность и качество жилья;

организация муниципального управления.

5. Реформируется экономическая основа местного самоуправления.

Территориальная реорганизация местного самоуправления и закрепление новых полномочий органов местного самоуправления предполагают разрешение вопросов материального и финансового характера. Ключевой принцип, действительно обеспечивающий самостоятельность местного самоуправления, заключается именно в наделении муниципальных образований имуществом и финансовыми средствами, достаточными для решения вопросов местного значения. В противном случае местное самоуправление будет зависимо от органов государственной власти.

Экономическую основу местного самоуправления, согласно с ч. 1 ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ, составляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для:

1) решения вопросов местного значения;

2) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) осуществления факультативных полномочий;

4) обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Перечень объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, представлен, в отличие от ранее действовавшего законодательства, путем исчерпывающего перечисления объектов имущества. Причем для каждого вида муниципальных образований - отдельный перечень. Имущество, не предназначенное для осуществления переданных государственных полномочий, для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления или не включенное в перечень в соответствии с ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ "подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению".

С одной стороны, точное перечисление объектов муниципальной собственности, наличие федерального закона, определяющего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности и порядка учета муниципального имущества (ч. 6 ст. 50) выступают гарантией экономических основ местного самоуправления. С другой стороны, исчерпывающий перечень обязательно потребует изменений и дополнений. Поэтому перечень объектов муниципальной собственности, отнесение их к имуществу разных видов муниципальных образований, безусловно, необходимо корректировать и такая работа, как и работа по уточнению вопросов местного значения, продолжается.

Теперь также предусмотрено, что муниципальное имущество подлежит учету в Реестре муниципального имущества, порядок ведения которого устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти66.

В то же время процесс разграничения собственности между органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ пока далек от завершения.

Часть 1 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ обязывает каждое муниципальное образование иметь собственный бюджет (местный бюджет), что потребовало определить в законе основные требования к стадиям муниципального бюджетного процесса (ст. 52, 62), расходам местных бюджетов (ст. 53, 5467), доходам местных бюджетов, включая средства на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и средства финансовой помощи муниципальным образованиям (ст. 55-64).

Виды источников доходов местных бюджетов, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, как и роль местных бюджетов в системе межбюджетных отношений в современных условиях, к сожалению, не могут обеспечить соблюдения принципа соответствия и достаточности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Если кардинальных изменений в части экономических основ не последует, то, несомненно, реформа местного самоуправления не оправдает возлагавшихся на нее надежд.

6. Расширен, по сравнению с ранее действовавшим законом, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления и общих требований к ним.

В Федеральный закон № 131-ФЗ включены большая часть положений ранее действовавшего закона, обобщен опыт применения наиболее действенных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые хорошо зарекомендовали себя в последнее десятилетие и получили широкое распространение, не остались без внимания также рекомендации специалистов68 в данной области знаний и практики.

Правовая основа участия населения в осуществлении местного самоуправления включает нормативные правовые акты разной юридической силы и непрерывно совершенствуется.

7. Установлены единая для всех муниципальных образований структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, а также федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления, в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 3969 Федерального закона № 131-ФЗ теперь "является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления". Предусмотрен особый порядок формирования избирательных комиссий, они имеют особые полномочия70.

Ранее в качестве обязательного в муниципальном образовании предусматривался только представительный орган муниципального образования, должность главы муниципального образования и другие органы местного самоуправления "могли быть предусмотрены уставом муниципального образования". Это пример пробела в праве - ситуация, при которой общественные отношения нуждаются в нормативном урегулировании, но необходимой правовой нормы нет. В результате практически в каждом муниципальном образовании сложились уникальные модели местного самоуправления, различающиеся по количеству и видам, наименованиям и объему полномочий органов местного самоуправления, формам их взаимодействия и соподчиненности. Такие модели иногда принимали причудливые формы71, оказались не только не стабильными (реорганизация органов местного самоуправления - обязательный пункт предвыборной программы практически всех кандидатов на выборные муниципальные должности, который при избрании (переизбрании) непременно реализовывается), но и стали источником напряженности, постоянных конфликтов между органами местного самоуправления.

Теперь структура органов местного самоуправления, общие требования к каждому из входящих в нее органов, федеральные гарантии статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления закреплены нормативно. Тем более, что в Федеральном законе № 131-ФЗ закреплены те модели, которые апробированы в России и которые доказали свою жизнеспособность за рубежом.

8. Изменена правовая основа муниципальной службы.

2 марта 2007 г. Президентом России были подписаны федеральные законы № 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы"72 и № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"73.

Статьей 17 первого из названных законов введены дополнительные ограничения для глав местных администраций и выборных должностных лиц местного самоуправления. Во-первых, осуществляемая ими "преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства". Во-вторых, они "не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений".

Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" заменил с 1 июня 2007 г. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"74, ранее регулировавший данные правоотношения. При этом изменения в полной мере отражены в названии документов (опущено слово "основы"), федеральный законодатель предложил системное, согласованное с законодательством о государственной гражданской службе "видение" института муниципальной службы:

предложены определения понятий "муниципальная служба", "муниципальная должность", "муниципальный служащий", "конфликт интересов", "личная заинтересованность муниципального служащего" и др.;

сформулированы основные принципы муниципальной службы;

названы должности муниципальной службы, приведена их классификация, предложены требования для их замещения и предусмотрена возможность присвоения муниципальным служащим классных чинов75;

закреплено правовое положение (статус) муниципальных служащих, в том числе раскрыты основные права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, юридически закреплен механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе76;

установлены особенности прохождения муниципальной службы, включая этапы, рабочее время, общие принципы оплаты труда муниципального служащего, предоставляемые им гарантии, стаж муниципальной службы, вопросы поощрения и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих;

определены требования к кадровой работе в муниципальном образовании.

В дальнейшем законодательство о муниципальной службе будет корректироваться, но сформированная правовая основа муниципальной службы существенно упрощает эту задачу. Например, реализация мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции Национального плана противодействия коррупции77, выразившаяся в принятии так называемого "антикоррупционного пакета" законов, потребовала незначительных поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ78 и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе"79.

Стремление федерального законодателя унифицировать структуру органов местного самоуправления, муниципальную службу часто воспринимается не иначе как попытка ввести местное самоуправление в строгие рамки, без учета местных особенностей и традиций, как ограничение права местного самоуправления, а не введение его "общих принципов". Такая позиция не лишена оснований80, но, считаем, что некоторая категоричность формулировок закона не может оказать негативного влияния на качество работы органов местного самоуправления. Дополнительные трудности возникли в переходный этап реформы и только в тех муниципальных образованиях, в которых сложившиеся модели органов местного самоуправления по тем или иным причинам "не уложились" в рамки, установленные Федеральным законом № 131-ФЗ, и в них потребовалось внести соответствующие коррективы.

Нововведения повлекли объективные проблемы нехватки квалифицированных кадров, разрешить которые к 1 января 2009 г. не удалось. Дефицит кадров осложняется увеличением количества муниципальных образований, расширением структуры органов местного самоуправления. Во вновь образованных муниципальных образованиях необходимо решить вопросы материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Потребуется время для "настройки" механизма работы органов местного самоуправления в связи с изменением вопросов местного значения, перераспределением полномочий между органами отдельных муниципальных образований, формирования баз данных, налаживания взаимодействия и др.

9. Глава 7 "Муниципальные правовые акты" Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований.

Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования81:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

главы муниципального образования;

местной администрации82;

иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Уставу муниципального образования уделено особое внимание: требования к его содержанию (заметим, что они закреплены не только в ст. 44, но и в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ), порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации83 и к их опубликованию. Статьи 46-48 Федерального закона № 131-ФЗ затрагивают наиболее важные элементы нормотворчества муниципальных образований: виды субъектов нормотворческой инициативы, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, их опубликования (обнародования), отмены и приостановления действия.

Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:

а) государственный реестр уставов муниципальных образований84, который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:

государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;

реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;

б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов85, состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации86.

Нововведения позволяют решить комплекс вопросов:

установленная иерархия муниципальных правовых актов позволяет избежать между ними противоречий и иных дефектов права;

систематизация нормативного регулирования на местном уровне содействует защите интересов жителей, хозяйствующих и иных субъектов;

местному населению гарантируется участие в разработке муниципальных правовых актов;

упорядочены формы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены возможность контроля органов государственной власти за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству87 и формы реагирования на нарушения законности:

1) обязательные для исполнения письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 21);

2) отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае противоречия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 6 ст. 44);

3) отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия судом (ч. 1 ст. 48);

4) отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия уполномоченным государственным органом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 48);

5) роспуск представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 73);

6) отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (п. 1 ч. 1 ст. 74).

10. Расширены права муниципальных образований в области межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях обмена положительным опытом, координации действий с российскими и зарубежными муниципальными образованиями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, оказания правовой, информационной, организационно-методической и иной помощи, совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Для этого в главе 9 Федерального закона № 131-ФЗ:

перечислены формы межмуниципального сотрудничества: международное (представительство в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы88), общероссийское (единое общероссийское объединение муниципальных образований), в субъектах Российской Федерации (советы муниципальных образований субъекта Российской Федерации) и иные;

предусмотрена обязательность образования совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и полномочия его съезда (собрания членов);

снят запрет на межмуниципальное сотрудничество для совместного решения вопросов местного значения и предложены его формы: межмуниципальные организации (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), некоммерческие организации муниципальных образований (автономные некоммерческие организации и фонды);

закреплено, что право определять порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества (п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ) и принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций муниципальных образований (ч. 1 ст. 68 и ч. 1 ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ) принадлежит представительным органам муниципальных образований.

11. Сформированы юридические предпосылки особого вида юридической ответственности - муниципальной правовой ответственности.

Предусмотрены формы, основания, порядок и виды (меры) ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и временное осуществление органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления. Новое в главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ обусловлено разграничением полномочий между органами власти, а, следовательно, повышением ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.

Предложено различать три формы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления:

перед населением в виде отзыва выборных лиц (ст. 71);

перед физическими и юридическими лицами в соответствии с уголовным, административным, гражданским, трудовым законодательством (ст. 76);

перед государством (ст. 72-74).

Принципиальные изменения связаны с установлением ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Однако, во-первых, эта форма ответственности возможна только для представительного органа муниципального образования (в виде роспуска) и для главы муниципального образования (в виде отрешения от должности и удаления главы муниципального образования в отставку89), во-вторых, процедура привлечения к ответственности, на наш взгляд, излишне сложна, чтобы ее можно было реально применить.

Тем не менее, юридический механизм ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предусмотрен, продуман вариант временного осуществления органами государственной власти отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75), значит, есть легальные средства воздействия на них.

Другие новеллы в Федеральном законе № 131-ФЗ менее значимы, чем охарактеризованные выше, носят технико-юридический характер и направлены на устранение дефектов, обнаружившихся в российском законодательстве до проведения реформы. Например, сформулировано новое определение понятия "местное самоуправление" (ч. 2 ст. 1), предусмотрено право органов местного самоуправления оспаривать в суде нормативные акты по вопросам организации местного самоуправления (ч. 5 ст. 7), установлено требование о государственной регистрации символики муниципальных образований (ч. 2 ст. 9), описаны формы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 21, 77), органам местного самоуправления разрешено привлекать население к выполнению социально значимых работ (ч. 2 ст. 17) и осуществлять сбор средств самообложения граждан (ст. 56) и др.

Реформа местного самоуправления не могла быть проведена моментально, ее изначально предполагалось осуществить поэтапно. Была предусмотрена последовательность реализации мероприятий по обеспечению реформы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в переходный период. Заявленные сроки оказались излишне оптимистичны и, как следствие, трудновыполнимы, поэтому они несколько раз пересматривались.

§ 6. Основные принципы местного самоуправления

В научной литературе под принципом обычно понимается основополагающая идея или положение, опирающиеся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе. Следовательно, принципы местного самоуправления - это коренные начала и базовые идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления. Они отражают наиболее существенные стороны в организации местного самоуправления.

Учитывая многогранность феномена местного самоуправления и его проявления в политико-правовой реальности в научном сообществе нет единства мнений относительно количества и перечней принципов местного самоуправления. Одни ученые предлагают классифицировать принципы местного самоуправления на общие (исходя из наименования базового для организации местного самоуправления Федерального закона № 131-ФЗ) и специальные, другие - на правовые и организационные, третьи - на основные и дополнительные.

Представляется, что наиболее приемлем подходом к классификации принципов, разработанный специалистами в области теории права. Исходя из этого принципы местного самоуправления можно подразделить на:

общеправовые принципы, которые получили свое закрепление в Основном законе страны;

отраслевые принципы, которые получили свое закрепление в базовом федеральном законе № 131-ФЗ;

принципы правовых институтов, характерные для качественно своеобразной группы отношений, связанной с организацией местного самоуправления. Например, принципы муниципальной службы, принципы организации и проведения муниципальных выборов, принципы формирования местных бюджетов, принципы территориальной организации местного самоуправления и т.д.

Поскольку первые две группы принципов прямо зафиксированы в Конституции РФ и базовом для организации местного самоуправления в России Законе № 131-ФЗ, поэтому их принципы можно признать основными. Рассмотрим данные принципы подробнее. Принципы правовых институтов будут рассмотрены в соответствующих главах учебного пособия.

Итак, организация и деятельность местного самоуправления строится на следующих принципах, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 6 октября 2003 года:

1) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ признает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2) и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления (ст. 18).

Права и свободы гражданина реализуются, прежде всего, на местном уровне, там, где он живет, осуществляя трудовую, политическую и иную деятельность, и их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

2) Принцип законности. Это один из основных конституционных принципов российской государственности. Согласно статье 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местного самоуправления, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности или качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

3) Принцип самостоятельности. Содержание данного принципа раскрывается в следующие положениях:

организационная самостоятельность. Это положение закреплено в конституционном требовании: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12 Конституции РФ);

органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение сообществом вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ);

население муниципального образования самостоятельно в определении структуры собственных органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);

экономическая самостоятельность местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ). В Российской Федерации она обеспечивается, прежде всего, наличием муниципальной собственности. Финансовую самостоятельность местного самоуправления обусловливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов местного самоуправления на участие в кредитных отношениях.

Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления для реализации принципа самостоятельности имеет существенное значение: этот принцип в основном реализует право населения муниципального образования на местное самоуправление; одновременно с этим его должностные лица становятся независимыми в осуществлении муниципальной политики. Право избирать своих представителей в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является одним из первых завоеваний в борьбе населения за местное самоуправление.

Нельзя не упомянуть и факторы объективного характера, которые в определенной мере ограничивают самостоятельность местного самоуправления. Первое - местное самоуправление должно "вписываться" в общую систему общественного порядка, государственного управления и общественного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах. Второе - ограниченность его полномочий вопросами местного значения на локальной территории. Местное самоуправление не выходит за рамки своей компетенции и территориальной организации. Третье - дефицит финансовых ресурсов.

Можно вести речь и о факторах субъективного характера, которые также в определенной мере ограничивают самостоятельность местного самоуправления. Это уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.

4) Принцип организационной обособленности. Конституция РФ впервые закрепила принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). В то же время органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Следует отметить, что закрепляемый ст. 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией РФ, и тесно взаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, т.к. публичная власть может быть и муниципальной90.

Конечно, деятельность органов местного самоуправления, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Ведь создание органов местного самоуправления и их функции определены актами органов государственной власти, и они действуют в рамках общегосударственной политики.

5) Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления. Нами уже отмечалось, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В самих субъектах РФ организационные основы и различные формы осуществления местного самоуправления закрепляются с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

6) Принцип сочетания представительной и непосредственной демократии. Часть 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления (местный референдум, муниципальные выборы, обращения граждан, народная правотворческая инициатива, отзыв депутата и др.), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

7) Принцип организация местного самоуправления в интересах населения. В части 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление определяется как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.

Учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопросов местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, т.е. поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная межевыми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, а также рекреационные земли и земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения.

Учет интересов граждан проявляется и в том, что размеры территории муниципального образования должны быть такими, чтобы населению не было затруднительно реализовывать свое право на осуществление местного самоуправления91.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 131) гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следовательно, в решении данного вопроса население также учитывает свои интересы.

8) Принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Для осуществления своих функций и полномочий местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства. Реальность и эффективность местного самоуправления определяются, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления.

В Конституции РФ определяются экономические условия местного самоуправления, которые находят свое выражение:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

9) Принцип гарантированности местного самоуправления. Как уже говорилось, в РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Гарантии осуществления местного самоуправления определяются в Законе № 131-ФЗ, других федеральных законах, конституциях, уставах и иных законах субъектов Федерации.

Реализация рассматриваемого принципа означает, что:

государство берет на себя обязанность обеспечить осуществление местного самоуправления на всей территории РФ (в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях);

государство гарантирует самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к его ведению;

государство создает необходимые финансово-экономические, организационно-правовые и иные условия и предпосылки формирования и развития местного самоуправления и его правовой защиты.

Наиболее широкое законодательное закрепление принцип государственных гарантий местного самоуправления получил относительно таких институтов непосредственной демократии как местный референдум и муниципальные выборы. В Федеральном законе 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" детально регламентируется каждая стадия избирательного процесса, направленные на обеспечении права жителей муниципального образования избирать и быть избранными, и базовые положения процесса проведения референдума, направленные на обеспечение права жителей муниципального образования на участие в референдуме.

Федеральный закон от 2 мая 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации", законы субъектов РФ о статусе депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления закрепляют гарантии для муниципальных служащих, депутатов и других выборных лиц. В законодательстве достаточно подробно регламентированы способы обеспечения их трудовых прав и социальных гарантий.

Наряду с вышеуказанными основными принципами местного самоуправления различными учеными выделяются и другие принципы, которые прямо и не следуют из Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ, но анализ текущего законодательства и практики организации местного самоуправления в России позволяет на полном основании их выделять. К таковым, в частности, относится принцип гласности.

В Федеральном законе 2003 г. слово "гласность" не используется; о том, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны информировать население и общественность о своей деятельности - прямо не сказано. Однако слово "информирование" используется при раскрытии вопросов местного значения. Также указывается, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться собрания граждан. А среди полномочий органов местного самоуправления Закон называет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

§ 7. Функции местного самоуправления

Под функциями в науке понимается деятельность или круг деятельности; роль, которую выполняет тот или иной социальный институт; внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений. Таким образом, функции местного самоуправления обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление. Учитывая сказанное, под функциями местного самоуправления следует понимать основные направления муниципальной деятельности, отражающие роль местного самоуправления в публичном управлении.

В настоящее время в научном сообществе нет единства мнений относительно перечня функции местного самоуправления. В отдельных учебниках по муниципальному праву данный вопрос не рассматривается. Тем не менее, исходя из места местного самоуправления в публичном управлении в Российской Федерации и сложившейся системы полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, можно говорить о трех группах функций местного самоуправления:

1) функции по решению вопросов местного значения;

2) функции по осуществлению государственных полномочий, переданных на исполнение органам местного самоуправления;

3) факультативные (дополнительные) функции.

Очевидно, что каждая из названных групп функций в муниципальных образованиях может существенно различаться в зависимости от вида муниципального образования (включая особенности организации местного самоуправления, предусмотренные главой 11 федерального закона № 131-ФЗ), подхода субъекта Российской Федерации в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и т.д. Поэтому целесообразно дать характеристику первой группы функций - функций местного самоуправления по решению вопросов местного значения, объединив их по признаку юридических свойств решаемых вопросов:

1) Обеспечение участия населения в решении местных дел.

Данная функция предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. Именно на местах - в общинах, сельских и городских поселениях, в которых проживает население, реализуется его участие в управлении местными делами. Важное значение для осуществления данной функции имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

2) Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Муниципальная собственность согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ признается и защищается равным образом среди других форм собственности и составляет материальную базу местного самоуправления, без которой оно не может выполнять возложенные на него полномочия. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой и гарантией осуществления других функций местного самоуправления.

Основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления определяет Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах..." и Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ92.

3) Обеспечение социально-экономического развития соответствующей территории.

Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

4) Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Зачастую данную функцию называют функцией социально-бытового обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населению услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами. Основная причина такого положения дел в максимальной приближенности муниципальной власти к местному населению и относительной дистанцированности от него институтов государственной власти.

5) Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. В целях скорейшего создания правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка Президент РФ издал Указ от 3 июня 1996 г. № 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка"93. При осуществлении этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка (например, народные дружины).

Основные задачи по обеспечению данной функции Федеральный закон № 131-ФЗ возлагает на органы муниципальной милиции. Однако в отсутствии специального федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции, вступление соответствующих правовых норм в юридическую силу отложено.

Основным субъектом обеспечения правопорядка на территории муниципального образования является полиция. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.

Одним из основных направлений деятельности полиции является обеспечение правопорядка в общественных местах.

В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 "Вопросы организации полиции"94 в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются различные задачи, в частности, обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции"95 одним из основных принципов деятельности полиции называет взаимодействие и сотрудничество полиция при осуществлении своей деятельности и государственных и муниципальных органов власти, общественных объединений и организаций.

Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга

§ 8. Общие гарантии местного самоуправления

В Российской Федерации не только провозглашено местное самоуправление, но и в соответствии со ст. 12 Конституции РФ оно гарантируется как федеральными органами власти, так органами власти субъектов РФ.

Понятие гарантий местного самоуправления в литературе традиционно дается через совокупность элементов, обеспечивающих его реализацию и правовую защиту.

Встречаются и более развернутые определения. "Гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и условий, обеспечивающих самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации"96.

Таким образом, система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих его реализацию и защиту. Однако такая система неоднородна и может быть разделена на две подсистемы (группы) гарантий: общие и специальные (юридические) гарантии. Ряд авторов предлагает выделить в подсистеме (группе) специальных (юридических) гарантий конституционные гарантии.

Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляется в определенных социально-экономических и политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс осуществления местного самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий местного самоуправления можно рассматривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Следовательно, общие гарантии местного самоуправления могут быть разделены на следующие группы:

экономические гарантии,

политические гарантии,

организационные гарантии и

духовные гарантии.

Экономические гарантии местного самоуправления проявляются в системе экономических отношений, сложившейся в Российской Федерации и создающей условия для реализации права на местное самоуправление97. К ним относятся:

признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8 Конституции РФ);

возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ);

самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст.ст. 130, 132 Конституции РФ);

передача необходимых материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ);

самостоятельность местных бюджетов (ст. 132 Конституции РФ);

право установления местных налогов и сборов (ст. 132 Конституции РФ);

право на дотации и субвенции (ст.ст. 36, 37 ФЗ № 131-ФЗ);

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ)98 и др.

Политические гарантии местного самоуправления - это основы политико-правового режима нашего государства. Среди них можно выделить:

разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст.ст. 10, 12 Конституции РФ);

разграничение полномочий между федерацией, органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления, наличие законодательно определенных вопросов местного значения, а, следовательно, определение исключительной компетенции местного самоуправления в решении вопросов местного значения (ст.ст. 4-6 ФЗ № 131-ФЗ);

признание за местным самоуправлением одинакового с государственной властью источника - многонационального народа РФ, следовательно, признание публичного характера муниципальной власти и др.

К организационным гарантиям относятся:

исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);

самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);

учет мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ) и др.

Духовными гарантиями местного самоуправления выступают:

система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом;

правосознание и правовая культура населения;

учет национальных, исторических, культурных особенностей, традиций и обычаев конкретных территорий (ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ)99 и др.

При этом необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь при формировании демократического правового государства, в котором в полной мере будут созданы необходимые условия для развития местного самоуправления.

§ 9. Специальные гарантии местного самоуправления

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, установленные федеральными законами и актами представительных органов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать нормативные акты, которые содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления (положения, уставы и др.).

Специальные гарантии местного самоуправления могут быть разделены на подгруппы. Так, в зависимости от источника закрепления, специальные гарантии местного самоуправления делятся на конституционные и иные.

К конституционным гарантиям местного самоуправления относятся:

право на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ);

решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке (ст.ст. 12, 46, 133 Конституции РФ);

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133 Конституции РФ);

право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ);

запрет на ограничение прав органов местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

На специальные (юридические) гарантии местного самоуправления обращает внимание Конституционный Суд РФ в ряде своих решений. К таковым, например, можно отнести:

применение к органам управления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона100;

возможность урегулирования отношения федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон101;

право органов местного самоуправления самостоятельно применять федеральные правовые акты в случае, когда субъекты федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону102;

право муниципального образования самостоятельно решать вопрос о стоимости выкупаемого арендаторами имущества103;

обязанность регионального законодателя в целях надлежащего обеспечения правового статуса муниципальных образований определять порядок их образования, упразднения и других изменений в системе104.

Иные специальные гарантии местного самоуправления более детально закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В зависимости от целевого назначения, специальные гарантии местного самоуправления могут быть разделены на три подгруппы:

1) гарантии, направленные на организационную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

2) гарантии, направленные на материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

3) гарантии, направленные на защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Рассмотрим указанные группы подробнее.

Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.

Специальными гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не рассматриваются как звенья единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах). Развивая конституционные положения, Закон № 131-ФЗ устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности;

организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления. Это означает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований. Закон запрещает образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, устав и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом105;

собственная компетенция органов местного самоуправления, которой они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач. Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления;

право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции;

учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ).

К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления следует отнести и контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления, который имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица возможно в порядке и с соблюдением особой процедуры, установленные в базовом законе № 131-ФЗ.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов федерации.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления. Следовательно, важнейшей гарантией самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Специальные гарантии финансово-экономической самостоятельности местного управления выражаются в том, что:

органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности (ч.2 ст.8 Конституции РФ). Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет106;

органы местного самоуправления вправе, в соответствии с законом, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;

соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации107;

муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и уставом муниципального образования, организовывать лотереи, получать и выдавать кредиты.

Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений. Особую роль в системе специальных гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления, предполагающий, в частности, соответствующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно неисполнение решения соответствующего суда может являться основанием для рассмотрения соответствующим органом государственной власти вопроса о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Вместе с тем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не закрепляют право органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав. Однако защита прав местного самоуправления в Конституционном Суде РФ возможна, когда граждане обращаются с жалобами в Конституционный Суд РФ о нарушении их конституционных прав на местное самоуправление в случае, если их права нарушены законом. Возможно обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения прав местного самоуправления теми органами и должностными лицами, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами (ст. 125 Конституции Российской Федерации).

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Как правило, в таких обращениях, поднимаются вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социально-экономических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура РФ. Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции РФ. На него возложено проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов федерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового акта Конституции РФ или федеральному закону Министерство юстиции РФ представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также в установленном порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти. Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Правовая защита местного самоуправления в целом гарантируется деятельностью государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.

ГЛАВА 2.

Правовые основы местного самоуправления

§ 1. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система

Глава 7 Федерального закона № 131-ФЗ задала единые параметры формирования системы муниципальных правовых актов: закреплены иерархия муниципальных правовых актов, субъекты муниципального нормотворчества, требования к уставу муниципального образования и основы нормотворчества муниципальных образований. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ установил правила, в соответствии с которыми в каждом муниципальном образовании должна быть сформирована муниципальная часть нормативной базы местного самоуправления.

Понятие муниципальный правовой акт закреплено в ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Нормативное закрепление понятия "муниципальный правовой акт" в федеральном законе следует признать в определённой степени прогрессивным шагом, поскольку в отношении правовых актов, издаваемых иными органами и должностными лицами, такой нормативной определённости нет. В то же время, данная дефиниция "перегружена" признаками и, кроме того, является собирательным и объединяет две принципиально различные по своему содержанию группы актов, издаваемых органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

1) муниципальные нормативные правовые акты;

2) индивидуальные муниципальные правовые акты.

По предмету регулирования выделяют:

1) муниципальные правовые акты по вопросам местного значения и

2) муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Система муниципальных правовых актов в соответствии со ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ состоит из трех групп документов, которые по юридической силе, в свою очередь, могут быть разбиты на подгруппы:

1) правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории муниципального образования108:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты:

главы муниципального образования;

местной администрации;

иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

По субъекту принятия муниципальные правовые акты могут быть:

1) принятые населением непосредственно;

2) принятые органами местного самоуправления и

3) принятые должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты могут быть изданы органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления только в форме, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ:

представительный орган муниципального образования решения глава муниципального образования постановления и распоряжения (а в случае, если он исполняет обязанности главы местной администрации - постановления и распоряжения местной администрации) председатель представительного органа муниципального образования постановления и распоряжения глава местной администрации постановления и распоряжения местной администрации иные должностные лица местного самоуправления распоряжения и приказы

Предусмотрены две основные формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов:

а) государственный реестр уставов муниципальных образований109, который имеет региональный, окружной и федеральный уровни. В данном реестре содержатся следующие сведения:

государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

регистрационные номера и данные муниципальных образований РФ;

реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;

дополнительные сведения в полнотекстовом виде и без текстов документов;

б) федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов110, состоящий из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливаемый законом субъекта РФ. Включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ подлежат все муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан).

Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

§ 2. Устав муниципального образования: понятие и содержание

Как уже было отмечено, устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

По мнению А.В. Сикайло, "устав муниципального образования - это учредительный акт локального регулирования, действующий на строго ограниченной территории, в котором определяются предметы ведения местного самоуправления; территориальное устройство; статус органов местного самоуправления; порядок их формирования и взаимодействия; их полномочия и ответственность; правовая экономическая и финансовая основы их деятельности; формы прямого волеизъявления населения муниципального образования; другие конкретные вопросы организации местного самоуправления"111. Чермит А.Ю. понимает под уставом муниципального образования "основной муниципальный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу среди актов, принимаемых органами местного самоуправления или гражданами непосредственно, и комплексно регулирующий функционирование местного самоуправления на территории муниципального образования"112.

Уставу муниципального образования в Федеральном законе № 131-ФЗ уделено особое внимание: определяются требования к его содержанию, порядку обсуждения и принятия проекта устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, государственной регистрации и опубликованию.

Требования к содержанию устава муниципального образования закреплены не только в ст. 44, но и в других статьях Федерального закона № 131-ФЗ (см. таблицу).

№ п/п Норма

ФЗ № 131-ФЗ Требования к содержанию

устава муниципального образования 1. п. 1 ч. 1 ст. 44 Наименование муниципального образования 2. п. 2 ч. 1 ст. 44 Перечень вопросов местного значения 3. п. 3 ч. 1 ст. 44 Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления 4. п. 4 ч. 1 ст. 44 Структура и порядок формирования органов местного самоуправления 5. п. 5 ч. 1 ст. 44 Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления 6. п. 6 ч. 1 ст. 44 Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов 7. п. 7 ч. 1 ст. 44 Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц 8. п. 8 ч. 1 ст. 44 Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления 9. п. 9 ч. 1 ст. 44 Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации 10. п. 10 ч. 1 ст. 44 Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования 11. ч. 3

ст. 9 Официальные символы муниципального образования и порядок их официального использования Примечание

Могут быть также установлены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования 12. ч. 5

ст. 27 Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления 13. ч. 11

ст. 27 Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета 14. ч. 4

ст. 28 Порядок организации и проведения публичных слушаний 15. ч. 4

ст. 31 Порядок назначения и проведения опроса граждан 16. ч. 2

ст. 17 Порядок принятия решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения Примечание

Только в поселениях и городских округах 17. ч. 2

ст. 23 Сроки назначения представительным органом муниципального образования муниципальных выборов 18. ч. 5

ст. 29 Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан Примечание

Могут быть также определены нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления 19. ч. 1 и 2 ст. 30 Случаи, порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов) 20. абз. 2

ч. 2

ст. 34 Может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования Примечание

Только для сельского поселения 21. абз. 1

ч. 3 ст. 34 Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов 22. ч. 1.1. ст. 35 Определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования (не реже одного раза в три месяца при присутствии не менее 50 процентов от числа избранных депутатов) 23. ч. 1.2. ст. 35 Определяется срок сбора на первое заседание представительного органа муниципального образования (не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа в правомочном составе) 24. ч. 6-8

ст. 35 Численность депутатов представительного органа муниципального образования 25. ч. 9

ст. 35 Возможность представительного органа муниципального образования обладать правом юридического лица Примечание

Для сельского поселения и внутригородской территории города федерального значения - только в соответствии с уставом 26. ч. 14

ст. 35 Организация деятельности представительного органа муниципального образования 27. п. 1

ч. 16

ст. 35 Порядок принятия представительным органом муниципального образования решения о самороспуске 28. ч. 4

ст. 37 Дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту Примечание

Могут быть также установлены законом субъекта РФ 29. ч. 3

ст. 39 Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований в соответствии с федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации 30. ч. 5

ст. 40 Количество депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе 31. ч. 2

ст. 41 Наделение органов местного самоуправления правами юридического лица 32. ст. 42 Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы в соответствии с федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации 33. ч. 1

ст. 46 Субъекты правотворческой инициативы, обладающие правом вносить проекты муниципальных правовых актов 34. ч. 3

ст. 54 Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации 35. ст. 64 Право осуществления муниципальных заимствований, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг Примечание

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ 36. ч. 2

ст. 44 Иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

§ 3. Особенности разработки проекта устава муниципального

образования, его принятия и государственной регистрации

Степень важности устава муниципального образования усматривается и в особом порядке нормотворческого процесса применительно к этому акту. Такой порядок предусматривает четыре стадии:

1) разработку проекта муниципального образования;

2) принятие устава муниципального образования;

3) государственная регистрация устава муниципального образования;

4) опубликование (обнародование).

Стадия разработки проекта устава муниципального образования включает в себя несколько этапов:

1) правотворческая инициатива - подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления;

2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний;

3) публичные слушания.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении113.

Проект устава и проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений должны выноситься на публичные слушания.

Таким образом, стадия разработки устава муниципального образования имеет конечным результатом внесенный субъектом правотворческой инициативы проект устава (проект поправок к уставу) с заключениями соответствующих структур представительного органа местного самоуправления и администрации, предложениями граждан, рекомендациями публичных слушаний, и, возможно, заключением независимой правовой экспертизы.

Принятие устава - это утверждение текста проекта устава (поправок к нему) субъектом, выражающим волю жителей соответствующей территории. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования большинством в две трети от установленной численности депутатов, а в поселениях с численностью избирателей до 100 человек устав принимается населением непосредственно на сходе (ч. 4 ст. 44 Закона № 131-ФЗ). Решение на сходе принимается простым большинством при условии, что в сходе участвуют более половины жителей, обладающих активным избирательным правом (ст. 25 Закона № 131-ФЗ).

Государственная регистрация уставов муниципальных образований - юридический акт признания и подтверждения государством соответствия содержания и порядка принятия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, а также принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ114.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает лишь 2 основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение 7 дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

§ 4. Муниципальное нормотворчество

Развитие федерального и формирование регионального законодательства о местном самоуправлении обусловило становление института нормотворчества в муниципальных образованиях. Муниципальное нормотворчество можно определить как деятельность населения и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на создание, изменение, отмену муниципально-правовых норм. Нормотворческий процесс в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне115.

Так, основная функция любого представительного органа власти, в том числе представительного органа муниципального образования - принятие общеобязательных нормативных правовых актов.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования116.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В соответствии со ст.45 Федерального закона № 131-ФЗ, решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать 3 месяца.

В Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрены возможность контроля органов государственной власти за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству и формы реагирования на нарушения законности:

обязательные для исполнения письменные предписания уполномоченных государственных органов по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 21);

отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в случае противоречия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации (п. 1 ч. 6 ст. 44);

отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия судом (ч. 1 ст. 48);

отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия уполномоченным государственным органом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 48);

роспуск представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 73);

отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (п. 1 ч. 1 ст. 74).

§ 5. Официальная символика муниципальных образований

Ключевой правовой нормой, устанавливающей общие правила относительно официальных символов муниципального образования, является ст. 9 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и подлежат государственной регистрации.

Методические рекомендации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований были утверждены Геральдическим советом при Президенте РФ 28 июня 2006 года. В соответствии с ними, официальными символами муниципальных образований являются утвержденные в установленном порядке средства визуального (зрительного) обозначения муниципального образования.

К официальным символам относятся: гербы, флаги, должностные и наградные знаки, эмблемы.

Герб муниципального образования является главным официальным символом муниципального образования. Герб служит основным средством визуальной идентификации муниципального образования: его названия, административного статуса, прав и органов самоуправления. Герб представляет собой условный знак, образуемый определенными фигурами и цветами, составленный по геральдическим правилам и употребляемый в соответствии с традициями геральдики и правовыми актами.

Флаг муниципального образования является вторым по значимости основным официальным символом муниципального образования. Флаг служит средством визуальной идентификации муниципального образования в тех случаях и ситуациях, когда для данной цели невозможно или недостаточно использование герба. Флаг представляет собой полотнище с установленным сочетанием цветов и фигур, составленное по вексиллологическим правилам и употребляемое в установленном порядке.

Должностные знаки (знаки различия) муниципального образования являются официальными символами муниципального образования. Должностные знаки служат средством визуальной идентификации лиц, занимающих официальные ответственные должности в органах местного самоуправления. Должностные знаки представляют собой нашейные или нагрудные знаки, составленные на основе герба или флага муниципального образования.

Наградные знаки (знаки отличия) служат средством визуального обозначения лиц, чьи заслуги перед муниципальным образованием официально признаны и отмечены муниципальным образованием. Наградные знаки представляют собой нагрудные знаки (или иные носильные знаки, например: броши, перстни, браслеты и т.д.), настенные и настольные медали, сувениры особого рода, ценные подарки, построенные на основе герба или флага муниципального образования, или несущие изображение герба или флага муниципального образования.

Эмблемы. Существует два класса муниципальных эмблем. К первому классу относятся создаваемые на основе герба или флага знаки подразделений органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или управлении, муниципальных организаций, памятных и значимых событий, происходящих в муниципальном образовании (юбилеев, фестивалей, памятных дат и т.п.). Ко второму классу относится эмблема муниципального образования, создаваемая вместо герба и исполняющая функции герба в тех случаях, когда по каким-либо причинам невозможно или нежелательно установление для муниципального образования герба.

Все имеющиеся у муниципального образования официальные символы образуют комплекс геральдического обеспечения данного муниципального образования. Муниципальные образования обладают правом, но не обязанностью иметь официальные символы.

ГЛАВА 3.

Территориальные основы местного самоуправления

§ 1. Значение территориальных основ

в организации местного самоуправления

Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории для организации наиболее эффективного управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется данный властный институт.

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72); а также имеющее важное значение для организации муниципальной власти: режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (п. "б" ч. 1 ст. 72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. "д" ч. 1 ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ч. 1 ст. 72).

На формирование и развитие территориальной организации субъектов Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов"117 урегулировал порядок присвоения наименований и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, города и иные поселения, районы, волости.

На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов Федерации, регулирующее вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ. Между субъектами РФ существуют различия по величине территории, географическим особенностям, численности и плотности населения, национальному составу. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов определяются принципы административно-территориального состава, схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются иные вопросы118.

Таким образом, под территориальным устройством понимается сложная система пространственной организации общественных отношений, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-экономической деятельности119.

Местное самоуправление неразрывно связано с территориальным устройством государства. Важнейшим вопросом является определение критериев организации территории, на которой осуществляется местное самоуправление. И если в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" было закреплено, что местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц, то в Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ № 1760 от 26 октября 1993 г., был взят за основу поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления.120 Очевидно, что в рамках очередного этапа реформы местного самоуправления была предложена реформа территориальной организации местного самоуправления, которую можно назвать многовариантной.

Современное решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления связывается, прежде всего, с социально-экономическими факторами: национальным составом населения, демографическими особенностями, культурными традициями, сложившимся транспортным и инфраструктурным единством, традиционным тяготением к каким-либо центрам, социально-бытовая адекватность территории потребностям самоуправления121. Заметим, что совпадение "экономических" границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования122.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ конкретных критериев территориальной организации местного самоуправления не установлено: "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Можно назвать три возможных варианта организации местного самоуправления с позиции согласования этой организации с административно-территориальным устройством в пределах субъекта РФ:

1) совпадение административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (Сахалинская область);

2) частичное согласование административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (Ленинградская область);

3) обособление административно-территориального устройства и организации местного самоуправления (Свердловская область).

Сложные вопросы территориального устройства местного самоуправления неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Классическими стали Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики о системе органов государственной власти в Удмуртской Республике от 17 апреля 1996 г. и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми об органах исполнительной власти в Республике Коми от 31 октября 1994 г., от 11 ноября 2003 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области".

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" разделяет муниципальные образования на виды, для каждого из которых определен свой круг вопросов местного значения и особенности системы местного самоуправления. Теперь закреплена двухуровневая территориальная организация местного самоуправления.

Муниципальные территории являются первичным уровнем в системе территориальной организации публичного управления в государстве и составляют его фундамент. Множество самоуправляющихся территорий образуют территорию единого суверенного государства. Взаимодействие всех самоуправляющихся единиц (муниципальных образований) как пространственной формы институирования муниципальной власти приводит к появлению интегративного феномена - государственного суверенитета, не присущего ни одному из элементов сложноорганизованной территориальной системы в отдельности, но только всей системе в целом.

Территориальное развитие местного самоуправления следует воспринимать как процесс укрепления и стабилизации потенциала самоуправляющихся территорий, соединенного с ориентированными на социальные приоритеты системообразующими преобразованиями, например, развитие межмуниципального сотрудничества. Системное регулирование территориального развития выражается в совокупности правовых, политических, экономических воздействий на территории местного самоуправления в целях обеспечения их комплексного и сбалансированного развития и укрепления российской государственности123.

В заключение данного вопроса следует сформулировать определение понятия "территориальная основа местного самоуправления" как системы правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления: закрепление статуса, границ и состава территории муниципальных образований, а также их преобразования и упразднения.

К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

* виды муниципальных образований (ст. 2 Закона № 131-ФЗ);

* создание, преобразование и упразднение муниципального образования (ст. 13, 13.1 Закона № 131-ФЗ);

* состав территории муниципального образования, изменение состава территории муниципального образования (ст. 10 Закона № 131-ФЗ, ст. 85 Земельного кодекса РФ);

* границы муниципального образования, порядок их изменения (ст. 11, 12 Закона № 131-ФЗ);

* особенности организации МСУ в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), наукоградах, на приграничных территориях, а также в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и на территории инновационного центра "Сколково" (гл. 10 Закона № 131-ФЗ).

§ 2. Понятие и виды муниципальных образований

Термин "муниципальное образование" является собирательным понятием и обозначает территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.

Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление124.

Термин "муниципальное образование" стал использоваться в отечественной практике в начале 90-х годов ХХ века, когда потребовалось урегулировать вопросы участия публично-правовых образований в имущественных отношениях. Так, в главе 5 части первой Гражданского кодекса РФ, принятого в 1994 году, установлено, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами125.

Муниципальное образование согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Вероятно, наличие дефинитивной нормы, основанной на перечислении возможных видов муниципальных образований, следует признать ошибкой и в учебных целях предложить иное, доктринальное определение понятия "муниципальное образование" - часть территории субъекта Российской Федерации, на которой имеются выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность и местный бюджет. Приведенное определение основано на перечислении существенных признаков данного типа публично-правовых образований126:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;

в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие системы местного самоуправления в основе которой - наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления (их структура обязательно включает представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Ст. 10 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ четко выделяет четыре вида муниципальных образований:

поселения, которые в свою очередь могут быть подразделены в зависимости от административного центра на сельские или городские поселения;

муниципальные районы;

городские округа;

внутригородские территории городов федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях и ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления.

Итак, в соответствии с действующим законодательством:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В соответствии с данными Всероссийской переписи населения 2010 года, население Российской Федерации проживало в 516 городских округах, 1825 муниципальных районах, 1734 городских поселениях, 19126 сельских поселениях и 236 внутригородских территориях городов федерального значения (125 в г. Москве, 111 в г. Санкт-Петербурге). Больше всех городских округов образовано в уральском федеральном округе (110), муниципальных районов - в приволжском федеральном округе (455), городских поселений - в центральном федеральном округе (502), сельских поселений - в приволжском федеральном округе (5420). Наибольшее количество муниципальных образований всех видов сформировано в Республике Татарстан - 989, наименьшее - в Сахалинской области - 21.

Несмотря на имеющуюся убежденность, что основная часть населения России проживает в муниципальных районах и являются сельчанами, перепись населения 2010 года показала, что больше половины населения Российской Федерации (67883758 человек) проживают в городских округах, а городское население России составляет 105313773 человек, против 37542763 человек сельского населения. Справедливости ради следует отметить, что и в 2002 году Всероссийская перепись населения показала, что городское население России значительно доминирует над сельским населением (106429049 человек городского населения против 38737682 человек сельского)127.

Министерство юстиции РФ осуществляет полномочие по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны обеспечить представление в Министерство юстиции РФ информации, необходимой для ведения реестра.

Внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации128.

Федеральной службой государственной статистики и Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии разработан и впервые введен в действие с 1 января 2006 года Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований, входящий в состав национальной системы стандартизации Российской Федерации. Данный классификатор предназначен для обеспечения систематизации однозначной идентификации на всей территории Российской Федерации муниципальных образований с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики, включая статистику, прогнозирование, налогообложение129.

§ 3. Иерархия муниципальных образований

Двухуровневая организация местного самоуправления, предусмотренная Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ, предполагает разделение муниципальных образований на муниципальные единицы низового и более высокого уровня. В основу такой дифференциации положены два критерия.

Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга.

Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями, на части территории муниципального образования может быть организовано только территориальное общественное самоуправление.

Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня. В него могут входить как сельские, так и городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это относительно крупное городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, но имеет статус, соответствующий уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием130.

Таким образом, в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ фактически закрепляется одинаковая двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Территория Российской Федерации разграничивается между городскими и сельскими поселениями (низовой уровень), а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов (второй уровень). Однако поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий являются малонаселенными, Федеральный закон содержит исключение из этого правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность населения сельских поселений которых более чем в 3 раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

Вопрос иерархии муниципальных образований разрешается субъектом Российской Федерации с учетом мнения населения. Проживающего в населенных пунктах. Наиболее сложным представляется разрешение данного вопроса в условиях преобразования субъектов Российской Федерации, которые изначально по-разному подошли к организации муниципальной власти. Например, фактически новая реформа территориальной основы местного самоуправления проведена во всех субъектах Российской Федерации, прошедших процедуру объединения (Пермский край, Красноярский край, Иркутская область, Камчатский край). Наиболее болезненно данный вопрос разрешается в связи с передачей части территории Московской области в ведение города федерального значения Москва - должны быть согласованы традиционная для Российской Федерации двухуровневая организация муниципальной власти части передаваемой Московской области и особый порядок одноуровневой (причем низового уровня) организации местного самоуправления в городе Москве: фактически речь идет о преобразовании всех поселений, муниципальных районов и городских округов бывшей Московской области во внутригородские территории города федерального значения Москва.

В настоящее время в Российской Федерации наметилась общая тенденция сокращения количества муниципальных образований и отказа от двухуровневой организации местного самоуправления. Например, в Нижегородской области в результате череды преобразований вместо 662 муниципальных образований (531 сельского поселения, 79 городских поселений, 48 муниципальных районов и 4 городских округов), созданных по состоянию на 1 января 2009 г. - день завершения переходного периода реформы местного самоуправления, к настоящему времени "осталось" 417 муниципальных образований: объединяются сельские поселения (теперь их 330), а на базе муниципальных районов формируются городские округа (теперь их уже 10).

§ 4. Состав территории муниципального образования

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять состав их территории.

Федеральный закон № 131-ФЗ разграничивает понятия "поселение" и "населенный пункт". Термин "населенный пункт" (сельский или городской) есть вид административно-территориальной единицы, а "поселение" (сельское или городское) является разновидностью муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административно-территориальной единицы, а может и не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных единиц. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

В современной России все виды населенных пунктов систематизируются в соответствии с Общероссийским классификатором объектов административно-территориального деления (ОКАТО)131, в котором названы: город; поселок городского типа; рабочий поселок; курортный поселок; кишлак; поселковый совет; сельсовет; сомон; волость; дачный поселковый совет; поселок сельского типа; поселок при станции (поселок станции); железнодорожная станция; железнодорожная будка; железнодорожная казарма; железнодорожная платформа; железнодорожный разъезд; железнодорожный остановочный пункт; железнодорожный путевой пост; железнодорожный блокпост; село; местечко; деревня; слобода; станция; станица; хутор; улус; разъезд; колхоз; совхоз; зимовье.

В действующем Законе № 131-ФЗ сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В некоторых субъектах Российской Федерации норму Закона, допускающую возможность включения в состав территории городских поселений сельских населенных пунктов, использовали для включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа. В Ивановской области, например, 15 районов из 21 оказались наделенными статусом городского округа. Чтобы не допускать такие аномалии из определения городского поселения, содержавшегося в абз. 3 ч. 1 ст. 2 Закона, в декабре 2004 года132 было исключено положение о том, что к городу или поселку, составляющему городское поселение, может прилегать территория с находящимися на ней сельскими населенными пунктами, не являющимися сельскими поселениями.

Упоминание о "прилегающей территории" исключено также из п. 5 ч. 1 ст. 11, который дополнен указанием на то, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные в соответствии с генеральным планом городского поселения для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В отличие от первоначальной, новая редакция данного пункта допускает возможность существования на территории городского поселения не только сельских населенных пунктов, но и поселков. Таким образом, в данном случае поселки понимаются как места расселения городского типа.

Соответственно теперь в действующем Законе № 131-ФЗ городское поселение определяется как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления.

Еще одна поправка, внесенная в Федеральный закон № 131-ФЗ, связана с излишне строгим правилом, содержавшимся в первоначальном тексте Закона, о том, что в границах сельского поселения может находиться только один сельский населенный пункт с числом жителей более 1000 человек и (или) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый). Между тем нередкими оказались ситуации, когда на компактно заселенной территории находились два или три села с населением в 1050, 1100 или 1150 человек и не было никакой управленческой и экономической целесообразности их разделения на самостоятельные муниципальные образования. Поэтому в декабре 2004 года133 п. 6 ч. 1 ст. 11 был изменен, и теперь он устанавливает, что в состав территории сельского поселения может входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек.

Эти, как и некоторые другие, поправки лишний раз доказывают, что жесткие количественные параметры территориального устройства не оправданны и обычно поправляются практикой их применения. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ в целом достаточно гибок в численных характеристиках территорий муниципальных образований, он в некоторых вопросах изначально занял излишне твердые позиции. Именно в этих вопросах потребовались коррективы в сторону смягчения их нормативного регулирования134.

Рассмотрим подробнее каждый вид муниципального образования.

Сельское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон в общем определении сельского поселения как вида муниципального образования рассматривает его территорию как состоящую из одного или нескольких населенных пунктов.

Вместе с тем в ст. 11 Закона говорится, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Однако при малой плотности населения и больших размерах территории сделано исключение. Федеральный закон предусматривает, что в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

До каких пределов может уменьшаться эта численность населения, Федеральный закон прямо не говорит. Но он разрешает и такую крайность: на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В этом случае данный населенный пункт входит в состав муниципального района на положении межселенной территории (т.е. территории, не входящей в состав сельских или городских поселений) с низкой плотностью населения.

Под населенным пунктом в законодательстве субъектов РФ, как правило, понимается "застроенная или подлежащая застройке часть территории в пределах установленной границы, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей"135. Границы населенных пунктов устанавливаются в генеральном плане поселения, на территории которого они расположены. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков136.

Городское поселение. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению)137.

Муниципальный район. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом - городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия138.

Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится "тесно" в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать "катастрофой" для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Практика реализации Федерального закона выявила такую особенность, как стремление больших городов уйти "на вольные хлеба" из районов, "прихватив" с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20-30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Однако само население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (например, тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей139.

В соответствии со статьями 80 и 81 Федерального закона № 131-ФЗ статусом городского округа наделяются территории, имеющие статус наукоградов и закрытых административно-территориальных образований.

Внутригородская территория города федерального значения. Согласно статьи 2 Федерального закона № 31-ФЗ, внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров субъектов РФ, имеющих большую численность населения (более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По ранее действовавшему Закону 28 августа 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы муниципального образования - районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.

В заключении следует отметить, что в Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указываются требования к определению границ муниципальных образований, о которых речь пойдет в следующей части пособия. Можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами.

Последовательный подход к определению территориальных основ организации местного самоуправления, несомненно, требует определения неких критериев определения организации на конкретной территории того или иного вида муниципального образования. Представляется, что такими критериями могут быть:

1) численность и плотность населения;

2) протяженность территории и обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

3) характер территории (городская или сельская местность);

4) наличие условий для самостоятельного решения вопросов местного значения. Другими словами, социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

5) мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

§ 5. Требования к установлению и изменению границ

муниципального образования

В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" (статья 10, ч. 2) границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона140.

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Следовательно, не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения, которые могут не включаться в состав территорий поселений.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил, что к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой и с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

В соответствующие перечни чаще всего включены конкретные районы субъектов РФ, в некоторых случаях - определенные муниципальные образования. Однако наряду с этим территориями низкой или высокой плотности названы целиком отдельные субъекты РФ (с низкой плотностью преимущественно автономные округа, с высокой плотностью, например, республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края, Воронежская, Калининградская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области и др.)141;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются самостоятельными одноуровневыми муниципальными образованиями;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Изменение границ муниципального образования. Изменение границ производится в случае отнесения отдельных населенных или ненаселенных территорий одних муниципальных образований к территориям других муниципальных образований. Изменяется граница муниципального образования, в состав которого в результате присоединения входит другое муниципальное образование или из состава которого выделяется новое муниципальное образование. Таким образом, изменяться могут только ранее законодательно установленные границы.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе:

населения,

органов местного самоуправления,

органов государственной власти субъекта Российской Федерации,

федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Федеральным законом № 131-ФЗ установлен дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе последствиям изменений границ территорий. Ниже в табличной форме приведены различные варианты согласия населения (учета мнения населения) на изменение границ территорий муниципальных образований.

Муниципальные

образования,

у которых изменяются границы Последствия изменений

границ Порядок учета

мнения населения Муниципальные

Районы Изменение границ муниципальных районов влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Голосование населения данных поселений и (или) населенных пунктов или сход граждан (жителей населенных пунктов) с учетом мнения (решений) представительных органов соответствующих муниципальных районов. Муниципальные

Районы Изменение границ муниципальных районов не влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Решения представительных органов муниципальных районов. Муниципальные

районы и поселения,

входящие в состав

их территории Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов. Решения представительных органов соответствующих поседений и городских округов с учетом мнения (решений) представительных органов муниципальных районов. Поселения Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. Голосование населения данных населенных пунктов или сход граждан (в соответствующих населенных пунктах) с учетом мнения (решений) представительных органов соответствующих поселений. Поселения Изменение границ поселений не влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. Решения представительных органов поселений.

На практике изменение границ муниципальных образований может быть связано с результатами экономического развития территорий, изменением демографической ситуации, межэтническими отношениями, расширением границ городской застройки, проведением природоохранных мероприятий и т.п.142 При этом Федеральный закон № 131-ФЗ установил, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 % не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразование муниципальных образований. Согласно статье 13 Федерального закона № 131-ФЗ, преобразованием муниципальных образований является:

объединение муниципальных образований,

разделение муниципальных образований,

изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе:

населения,

органов местного самоуправления,

органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Федеральным законом № 131-ФЗ установлен дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе последствиям преобразования муниципальных образований. Ниже в табличной форме приведены различные варианты согласия населения (учета мнения населения) на преобразование муниципальных образований.

Случаи

преобразования

муниципальных

образований Последствия

преобразования

муниципальных

образований Порядок учета мнения населения Объединение двух и более поселений Границы иных муниципальных образований не изменяются. Решения представительных органов каждого из объединяемых поселений. Объединение двух и более муниципальных районов Границы иных муниципальных образований не изменяются. Решения представительных органов каждого из объединяемых муниципальных районов. Объединение поселения с городским округом Утрата поселением статуса муниципального образования. Решения представительных органов поселения и городского округа с учетом мнения (решения) представительного органа муниципального района (на территории которого находится поселение). Разделение поселения Образование двух и более поселений. Голосование населения каждого из образуемых поселений или сходы граждан в каждом из образуемых поселений. Разделение муниципального района Образование двух и более муниципальных районов. Решение представительного органа муниципального района Наделение городского поселения статусом городского округа Выделение поселения из состава муниципального района. Раздельное голосование населения соответствующего городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение. Лишение поселения статуса городского округа Включение поселения в состав муниципального района. Раздельное голосование населения городского округа и муниципального района, в состав которого входит соответствующее городское поселение.

Изменения границ муниципальных образований и преобразование муниципальных образований является живым процессом реальной конституционной практики. Об этом свидетельствую количественные данные соответствующих изменений и преобразований. Так, в период 2006 по 2009 года Министерством регионального развития РФ выявлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований и 338 случаев преобразования муниципальных образований143.

Упразднение поселений. В соответствии со статьей 13.1 Федерального закона № 131-ФЗ, упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Упразднение поселения оформляется внесением соответствующих изменений в закон субъекта РФ, которым определен состав и границы муниципальных образований.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе:

населения,

органов местного самоуправления,

органов государственной власти субъекта Российской Федерации или

федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Пробел в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ по вопросу упразднения иных видов муниципальных образований, кроме названного выше, планируется устранить путем внесения очередных изменений в главу 2 - дополнить соответствующей статьей "Упразднение муниципальных образований".

§ 6. Правовое регулирование организации местного самоуправления

на территориях с особым порядком управления

Пространственное оформление публично-властных, социально-экономических и иных отношений может включать в себя различные территории со специальным статусом. Такие территории могут создаваться для осуществления отдельных функций государственного управления, сохранения и развития традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов, для поддержания населенных пунктов особого исторического значения либо для достижения иных специальных целей144.

Организация местного самоуправления на некоторых из таких территорий имеет свои особенности.

В соответствии с российским законодательством организация местного самоуправления имеет свои особенности:

1) в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге145 (статья 79 Закона № 131-ФЗ),

2) в закрытых административно-территориальных образованиях (статья 80 Закона № 131-ФЗ),

3) в наукоградах (статья 81 Закона № 131-ФЗ),

4) на приграничных территориях (статья 82 Закона № 131-ФЗ),

5) в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) (статья 82.1 Закона № 131-ФЗ146),

6) на территории инновационного центра "Сколково" (статья 79 Закона № 131-ФЗ147).

Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований в этих городах, их преобразование осуществляются законами городов Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга определяются их законами исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 313-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами Москвы и Санкт-Петербурга.

В соответствии с законами Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться148.

Законами Москвы и Санкт-Петербурга могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, переданных органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в случае, если осуществление данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и (или) местных бюджетов, а также материальных средств.

Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами Москвы и Санкт-Петербурга и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами Москвы и Санкт-Петербурга.

Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с действующим законодательством, закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан149.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в числе прочих мер включает:

установление контролируемых или запретных зон по границе или в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании;

ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями;

организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

При установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его преобразовании требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются.

Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. Это вызвано тем, что объекты, находящиеся на территории таких образований, представляют как потенциальную угрозу для окружающей среды, так и безопасности государства. Специальные объекты такого рода по возможности создавались в местах, наиболее отдаленных от населенных пунктов.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований;

выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых предприятиями и (или) объектами закрытого административно-территориального образования;

обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Решение о создании (преобразовании), реорганизации закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации. Предложение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации.

В настоящий момент на территории России образовано 42 закрытых административно-территориальных образования150.

Органы местного самоуправления закрытого административно-территориальные образования кроме решения вопросов местного значения выполняют ряд других специальных функций:

координируют деятельность предприятий или объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях или объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии или объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия или объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

участвуют совместно с руководителями предприятий или объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон;

по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон;

осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных предприятий или объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых или запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность.

выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

Главой местной администрации закрытого административно-территориального образования является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования. Указанный порядок направлен на создание условий для эффективного взаимодействия главы местной администрации закрытого административно-территориального образования с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся расположенные в пределах закрытого административно-территориального образования предприятия и (или) объекты, а также с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. При этом учет местных интересов обеспечивается путем наделения представительного органа закрытого административно-территориального образования, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации закрытого административно-территориального образования.

Определенные особенности имеет и процесс формирования бюджета закрытого административно-территориального образования. Так, при финансировании государственного оборонного заказа организации и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет закрытого административно-территориального образования для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1 % от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В доходы бюджета таких образований зачисляются все налоги, сборы и иные поступления с его территории. Бюджетный дефицит покрывается за счет средств федерального бюджета.

Особенности организации местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом151.

В соответствии с действующим законодательством, наукоград Российской Федерации - это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом.

Научно-производственный комплекс накограда - это совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями науки, технологии и техники Российской Федерации.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством РФ с установлением срока этого статуса152.

При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Правительство Российской Федерации утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории153.

Органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации:

предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы;

оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам154.

Уполномоченные органы местного самоуправления на земельных участках, предоставленных для нужд защиты Государственной границы, осуществляют муниципальный земельный контроль.

Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции).

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляются полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), в случае утверждения перечня законом субъекта Российской Федерации.

В перечень могут быть включены топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками. Включение в перечень иных товаров и услуг не допускается.

Полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), но не включенных в перечень, осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.

Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утверждается Правительством Российской Федерации155. В действующий перечень входят, в частности, все острова Северного Ледовитого океана и его морей, а также острова Берингова и Охотского морей; все районы и населенные пункты Камчатского края; все районы и населенные пункты Магаданской области; все районы Чукотского автономного округа, все районы и населенные пункты Ямало-ненецкого автономного округа и др.

Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра "Сколково" устанавливаются Федеральным законом "Об инновационном центре "Сколково"". Такой закон был принят 28 сентября 2010 года156.

Согласно действующему законодательству, инновационный центр "Сколково" - совокупность инфраструктуры территории инновационного центра "Сколково" и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры.

На территории инновационного центра "Сколково" не осуществляются полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые управляющей компанией в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также следующие полномочия:

1) резервирование земель и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

2) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

3) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

4) обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории Центра и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ "О рекламе";

6) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

8) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Все иные полномочия органов местного самоуправления осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "Об инновационном центре "Сколково"".

§ 7. Полномочия органов государственной власти

субъектов Российской Федерации в области

территориальной организации местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ содержит отдельную статью, посвященную полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления (статья 6). Формулировки, которыми описываются соответствующие положения, весьма пространные и применимы ко многим областям и вопросам организации местного самоуправления в нашей стране. Так, согласно данной статьи, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относится "правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом".

Применительно к области территориальной организации местного самоуправления, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относятся:

наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - осуществляется законами субъектов Российской Федерации;

установление границ территорий муниципальных образований - осуществляется законами субъектов Российской Федерации;

изменение границ муниципального образования - осуществляется законами субъектов Российской Федерации;

установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - осуществляется законами субъектов Российской Федерации;

преобразование муниципальных образований - осуществляется законами субъектов Российской Федерации;

создание вновь образованных поселений на межселенных территориях - осуществляется законами субъектов Российской Федерации;

упразднение поселений - осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Так, в частности, в Нижегородской области для урегулирования отношений в сфере территориальной организации местного самоуправления на территории области были приняты следующие нормативные правовые акты:

Закон Нижегородской области от 25.03.2005 г. № 27-З "О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Нижегородской области";

Закон Нижегородской области от 11.10.2004 г. № 110-З "Об образовании муниципальных образований в Нижегородской области";

Закон Нижегородской области от 11.10.2004 г. № 104-З "О наделении муниципального образования "Город Нижний Новгород" статусом городского округа";

Закон Нижегородской области от 15.06.2004 г. № 60-З "О наделении муниципальных образований - городов, рабочих поселков и сельсоветов Нижегородской области статусом городского, сельского поселения";

Закон Нижегородской области от 15.06.2004 г. № 59-З "О наделении муниципальных образований - районов Нижегородской области статусом муниципального района".

Принимаются отдельные законы об образовании муниципальных образований157, самостоятельные законы принимаются в части вопросов утверждения границ и состава территорий муниципальных образований158, изменения границ муниципальных образований159, о преобразовании муниципальных образований160 и их упразднении161.

Преобразование административно-территориальных единиц субъекта РФ может оказывать влияние на территориальную организацию местного самоуправления: в случае изменения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром, одновременно осуществляется объединение городского поселения с городским округом.

В соответствии Законом Нижегородской области от 16.11.2005 г. № 184-З "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области"162 (ст. 7) к полномочиям органов местного самоуправления в вопросах административно-территориального устройства области относятся:

1) разработка и внесение в Законодательное Собрание области законодательных инициатив по вопросам административно-территориального устройства области;

2) выражение мнения по проектам нормативных правовых актов области по вопросам административно-территориального устройства области;

3) образование, преобразование или упразднение внутригородских районов городов областного значения, установление и изменение их границ;

4) участие в организации учета мнения населения по вопросам изменений в административно-территориальном устройстве области;

5) присвоение имен государственных и общественных деятелей улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах;

6) создание согласительной комиссии для разрешения спора по вопросу административно-территориального устройства области, находящемуся в компетенции органов местного самоуправления;

7) осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными законами, настоящим Законом, иными законами области.

Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Субъект Российской Федерации также не вправе осуществлять правовое регулирование, не предполагающее учета мнения населения при упразднении, преобразовании или изменении территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поседений, если мнение населения в отношении указанных изменений должно в силу части 2 статьи 131 Конституции РФ выявляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"163.

§ 8. Роль форм непосредственного осуществления населением

местного самоуправления в его территориальной организации

В Определении Конституционного Суда РФ по вопросу о территориальных преобразованиях в Калининградской области от 1 апреля 2008 г.164 указывается, что наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.

При этом конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Из приведенных правовых позиций, сохраняющих свою силу и являющихся согласно статье 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязательными на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, следует, что конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного Суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. При этом законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.

Следовательно, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум. В противном случае местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемого запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ)165.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ переносит на федеральный уровень правовые гарантии принятия во внимание мнения населения при решении вопросов территориального устройства, детализирует и модернизирует их. Он устанавливает порядок, при котором изменение границ и преобразование муниципальных образований возможны в ряде случаев при согласии на это населения соответствующих муниципальных единиц. Таким образом, он защищает жителей городов и сел от необоснованных, с их точки зрения, и затрагивающих их интересы решений территориальных дел.

В пятом параграфе настоящей главы нами были рассмотрены особенности получения согласия населения соответствующих муниципальных образований в зависимости от различных вариантов изменений границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований и упразднений муниципальных образований. В основном такое согласие население дает через институты представительной демократии, а именно, через учет мнения (решения) представительных органов муниципальных образований. Однако от этого роль форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации не становится менее значимой.

Конституционный Суд РФ в своем Определении от 6 марта 2008 г. указал, что нормы Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие косвенный учет мнения населения, т.е. через представительный орган муниципального образования, не исключают необходимость правового гарантирования населению как первичному субъекту местного самоуправления возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых территориальных изменений. Должны быть обеспечены гласность при подготовке и принятии решения о муниципально-территориальных изменениях и эффективный контроль местного сообщества за их осуществлением, а, следовательно, в частности, заблаговременное информирование населения о рассмотрении представительным органом муниципального образования вопроса об изменении его границ и предоставление гражданам реальной возможности довести до сведения депутатов свое мнение по соответствующему вопросу. При этом не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, включая публичные слушания или опрос граждан166.

В соответствии с действующим законодательством среди форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления наиболее существенную роль в его территориальной организации играют: голосование населения (в порядке, установленном для проведения местного референдума) и сход граждан. Роль каждой из указанных форм в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления представлена ниже в табличной форме.

Голосование населения поселений и (или) населенных пунктов. Для получения согласия населения на изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Голосование населения населенных пунктов. Для получения согласия населения на изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. Голосование населения каждого из образуемых поселений. Для получения согласия населения на разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений. Раздельное голосование населения городского поселения и муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение. Для получения согласия населения городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение. Раздельное голосование населения городского округа и муниципального района, в состав которого входит соответствующее городское поселение. Для получения согласия населения городского поселения в связи с лишением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, в состав которого включается соответствующее городское поселение. Сход граждан (жителей соответствующих населенных пунктов). Для получения согласия населения на изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов. Сход граждан (жителей соответствующих населенных пунктов). Для получения согласия населения на изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. Сходы граждан в каждом из образуемых поселений. Для получения согласия населения на разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

ГЛАВА 4.

Организационные основы местного самоуправления

§ 1. Система местного самоуправления: понятие, основные элементы

Термин "система местного самоуправления" нормативно не закреплен - в науке и учебной дисциплине муниципального права данный термин отождествляется с термином "организационные основы местного самоуправления" и служит для обобщенной характеристики всех организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления. Поэтому под системой местного самоуправления можно понимать совокупность взаимосвязанных организационно-правовых форм осуществления населением муниципального образования муниципальной власти.

Общие требования к построению системы местного самоуправления закреплены в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ "местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления". В этом специальном положении детализирована общая норма о народовластии - ч. 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: "Население осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Более детально система организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления закрепляется в текущем законодательстве, в частности в главах 5 и 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Можно выделить три группы организационно-правовых форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Другими словами речь идет о том, что в системе местного самоуправления следует выделять три основных компонента:

1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (или формы непосредственной муниципальной демократии);

2) формы представительной муниципальной демократии;

3) территориальное общественное самоуправление.

В учебной и научной литературе традиционно выделяется два основных компонента в системе местного самоуправления, однако, учитывая, что территориальное общественное самоуправление может осуществляться как посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), так и форм представительной демократии (органов территориального общественного самоуправления), что оно отличается порядком организации и осуществления, иными особенностями, полагаем целесообразным в системе местного самоуправления различать три компонента.

Формы непосредственной муниципальной демократии реализуются путем прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в пределах границ муниципальных образований.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется при помощи различных форм прямой демократии, которые условно можно разделить на традиционные формы:

а) непосредственного осуществления населением местного самоуправления - императивные по своему значению:

1) местный референдум;

2) муниципальные выборы;

3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

4) голосование по территориальным вопросам (изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования);

5) сход граждан;

б) участия населения в осуществлении местного самоуправления - консультативные по своему значению:

6) правотворческая инициатива граждан;

7) публичные слушания;

8) собрание граждан;

9) конференция граждан (собрание делегатов);

10) опрос граждан;

11) обращения граждан в органы местного самоуправления

и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные мероприятия: митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; нормотворческое ходатайство, наказы избирателей и пр.).

Формы представительной муниципальной демократии, т.е. осуществление муниципальной власти через органы местного самоуправления, которые организуют повседневную работу по реализации функций местного самоуправления в муниципальных образованиях.

К органам местного самоуправления относятся:

1) представительный орган муниципального образования,

2) глава муниципального образования,

3) местная администрация,

4) контрольный орган муниципального образования,

5) избирательная комиссия муниципального образования и

6) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление - это "самоорганизацию граждан на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения", как было отмечено выше осуществляется как посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), так и форм представительной демократии (органов территориального общественного самоуправления).

К принципам организации системы местного самоуправления можно отнести:

приоритет форм непосредственной муниципальной демократии над иными группами форм,

соответствие задач, определяемых для каждой из форм, их организационным возможностям, а также

многообразие и достаточность форм в каждом муниципальном образовании.

Система местного самоуправления обладает качеством единства, которое в целом обусловлено ролью и функциями местного самоуправления в обществе и государстве.

Единство системы местного самоуправления проявляется в единстве и обязательности общих принципов организации местного самоуправления на территории Российской Федерации, общностью осуществляемых местным самоуправлением функций.

Единство проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь167.

В целом системность в организации и деятельности местного самоуправления проявляется на разных уровнях территориальной организации государства.

Во-первых, каждое муниципальное образование в силу своей автономности имеет свою собственную систему местного самоуправления, независимую от аналогичной системы другого муниципального образования. Система местного самоуправления в каждом муниципальном образовании по-своему уникальна и должна обеспечивать выполнение всех задач и функций местного самоуправления в данном образовании.

Во-вторых, можно выделять систему местного самоуправления субъекта Российской Федерации, отражающую общее и особенное, что присуще организации местного самоуправления на территории данного субъекта.

В-третьих, системные связи в сфере местного самоуправления находят свое проявление в Российской Федерации в целом. Необходимо учитывать, что автономность системы местного самоуправления муниципального образования не исключает взаимодействие в сфере местного самоуправления не только в границах территории субъекта РФ, с региональными органами публичной власти, но и с общегосударственными структурами, развитие международных и внешнеэкономических связей муниципальных образований168.

§ 2. Место форм непосредственной демократии

в системе местного самоуправления

Декларирование в Конституции России 12 декабря 1993 г. принципа народовластия означает признание народа в качестве источника власти, свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. Местное самоуправление наряду с государственной властью в Российской Федерации является формой самоуправления народа. Конституция РФ позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями. Это означает не только возможность осуществления местного самоуправления, но и утверждение муниципальной власти в качестве неотъемлемого атрибута российской государственности. При этом легитимной может быть признана только такая местная власть, которая сформирована на основе демократических процедур, свободного, прямого волеизъявления граждан, равноправии всех субъектов политического процесса, действующих на основе закона.

В местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из основных принципов организации местного самоуправления. Однако именно формы непосредственной муниципальной демократии обладают приоритетом над всеми другими формами в системе местного самоуправления, что обусловлено конституционным закреплением принципа народовластия.

В науке существуют различные определения понятия непосредственной демократии, разработанные еще в советской доктрине169. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь.

Непосредственную демократию как форму народовластия можно рассматривать в объективном и субъективном смыслах. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления в объективном смысле представляет совокупность правовых норм, составляющих генеральный институт конституционного и муниципального права Российской Федерации, регулирующих формы прямого волеизъявления членов местного сообщества при осуществлении местного самоуправления. Непосредственная демократия как социально-правовое явление предполагает не только наличие юридических норм, содержащихся в законодательстве и других источниках, но и наличные субъективные права физических и юридических лиц, их правомочия. Это позволяет определить непосредственную демократию в субъективном смысле как право гражданина путем прямого волеизъявления принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Право на осуществление местного самоуправления посредством прямого волеизъявления членов местного сообщества реализуется через муниципальные права публичного характера.

Местное самоуправление в современных обществах отражается в принципах народного суверенитета и законах большинства, что является основополагающими началами демократического принятия решений, а, следовательно, и демократического правления170. Значимость непосредственной демократии для системы местного самоуправления определяется и тем, что "сообществу, состоящему из нескольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей или империи, где их сотни миллионов"171. Другими словами, в организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. "...Народ является источником власти в обществе, - писал А. де Токвиль, - однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть"172.

Приоритетная роль непосредственной демократии в системе местного самоуправления определяется двумя обстоятельствами:

1) во-первых, посредством таких форм непосредственной демократии как выборы, собрания населения и ряда других обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления и его органов;

2) во-вторых, роль непосредственной демократии в системе местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее институты (местные референдумы, собрания граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Сопоставление понятий непосредственной демократии и самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократии и местное самоуправление, а также определить их различия.

Единство непосредственной демократии и местного самоуправления состоит в том, что оба института - разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель - постепенный переход к более широкому и эффективному участию граждан в управлении. Самоуправление, по мысли А. де Токвиля, необходимое условие демократии. Автор "Демократии в Америке" утверждал, что "общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат ею пользоваться, этой свободой"173.

Единство непосредственной демократии и местного самоуправления определяется единой системой ценностей, а также механизма их реализации. Так, по мысли Е.И. Колюшина, "местное самоуправление - есть проявление свободы человека как существа общественного"174.

Различие непосредственной демократии и местного самоуправления состоит в том, что местное самоуправление - прежде всего, свойство, качество местного сообщества решать вопросы местного значения. Оно реализуется как через выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", уставами муниципальных образований, так и через институты непосредственной демократии. Следовательно, непосредственная демократия выступает как часть организационного механизма, обеспечивающего реализацию этого свойства, представляющего собой систему форм и способов прямого участия в самоуправлении.

Таким образом, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение институтов представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия. Взаимозависимость этих двух форм народовластия видится в том, что степень развития местного самоуправления находится в прямой зависимости от степени развития демократии в обществе в целом, и местном сообществе, в частности.

В завершении настоящего параграфа следует еще раз подчеркнуть, что непосредственная демократия как форма народовластия на местном уровне является подсистемой более общей системы - местного самоуправления. В силу этого она характеризуется интегрированностью, что в свою очередь предполагает вертикальную и горизонтальную согласованность ее структурных элементов с элементами другой подсистемы местного самоуправления - представительной демократии. Глубокое исследование ценностей, составляющих содержание непосредственной демократии, механизма их реализации на местном уровне, невозможно без анализа представительной демократии на местном уровне и их сопоставления.

§ 3. Место органов местного самоуправления в системе

публичного управления российским обществом.

Органы и должностные лица местного самоуправления:

виды, правовое регулирование деятельности

Большинство российских исследователей вслед за законодательством главным субъектом местного самоуправления называет местное население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении175.

В реальности главным субъектом местного самоуправления местное население может быть признано лишь условно. Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании "является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства"176.

Идея самоуправления предполагает доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие.

Примечательно, что Европейская Хартия местного самоуправления, обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления, прежде всего, за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не исключается, "если это допускается законом" (ч. 2 ст. 3).

Данный документ исходит, прежде всего, из прагматических соображений. Управленческая деятельность весьма сложна и требует наличия специальных органов, работники которых должны обладать необходимыми профессиональными знаниями и навыками. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, а точнее, практически невозможно. Условия управления общественной системой на муниципальном уровне объективно предполагают формирование населением соответствующих органов, реализующих компетенцию местного самоуправления177.

Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 132) и Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 125) право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие органов местного самоуправления в системе местного самоуправления является важнейшим и имманентно присущим организационным элементом и одновременно условием реальности и эффективности самого социально-правового института местного самоуправления.

В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?

В научной литературе понятия "орган государственной власти" и "государственный орган" используются как синонимы. Под государственным органом понимается "юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства"178. Можно выделить следующие основные признаки органов государственной власти:

они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства;

выполняют строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности;

имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности;

наделены полномочиями государственно-властного характера.

Анализ правового статуса органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст.132), Федеральном законе № 131-ФЗ (гл. 6), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, право представительного органа муниципального образования устанавливать местные налоги и сборы, регламентировать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством. Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего. В то же время есть определенные различия. Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и, прежде всего, сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять эти местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики, они обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

Муниципальные органы власти есть элемент системы местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.

Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие:

1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами;

2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти;

3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением.

Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются особым положением в механизме государственного управления. Такой статус вытекает из природы самого местного самоуправления как социально-правового института современного российского общества и государства. Как уже было отмечено ранее, эта природа двойственна, она сочетает в себе государственные и общественные начала.

По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г.В. Барабашев отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены по самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды179.

О.Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает "органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий"180. В отличие от Г.В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления - это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.

М.Н. Козюк под органом местного самоуправления понимает "созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями"181.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" во 2 статье дает следующее определение органам местного самоуправления - "избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения".

Следует отметить, что примерные определения органов местного самоуправления встречаются и в иных законодательных актах. Так, например, в пп. 49 ст. 2 Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" органы местного самоуправления понимаются как "избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения".

Данное определение позволяет понять, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. При этом отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален, т.е. состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти также есть государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти не оспаривается.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, "должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления". При этом выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Кроме этого, Федеральный закон № 131-ФЗ также определяет, кто такие депутаты и члены выборного органа местного самоуправления:

депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).

Следует заметить, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, и депутаты, и члены выборного органа местного самоуправления, и выборные должностные лица местного самоуправления, а также члены избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, являются лицами, замещающими муниципальные должности.

Итак, кто же на основе указанных законодательных формулировок относится к должностным лицам местного самоуправления?

Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.

Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.

В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.

В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.

Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений. Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции182.

В ст. 34Федерального закона от 6 октября 2003 г. закреплено правило о том, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в трех случаях:

1) при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации муниципального района одна треть состава назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

2) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

3) представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

§ 4.Территориальное общественное самоуправление:

цели организации и преимущества для населения

Среди форм участия населения в осуществлении местного самоуправления необходимо особо выделить территориальное общественное самоуправление183. Несмотря на то, что данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством отнесена к формам непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (глава 5 Федерального закона № 131-ФЗ), однако территориальное общественное самоуправление осуществляется не только посредством форм непосредственной демократии (собрания и конференции населения), но и форм представительной демократии, для чего создаются органы территориального общественного самоуправления.

В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Эта дефиниция уникальна тем, что в ней четырежды применены слова с корнем "сам". Данное обстоятельство наиболее наглядно свидетельствует о максимальной степени близости населения к решению вопросов местного значения в месте проживания.

Принципы осуществления территориального общественного самоуправления:

широкое участие граждан и их объединений в выработке, принятии и реализации решений по вопросам развития данной территории;

самостоятельность в создании, определении и обеспечении финансово-экономической основы своей деятельности;

выборность органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольность и подотчетность населению;

открытость и публичность характера деятельности;

законность;

сочетание местных интересов с интересами муниципального образования, региона и государства.

Органы местного самоуправления обеспечивают необходимые условия для работы территориального общественного самоуправления, способствуют формированию их экономической и финансовой основы, оказывают необходимую методическую и консультативную помощь; наделяют их (по взаимному согласию) своими полномочиями по осуществлению социально-экономических и гуманитарных проблем с передачей соответствующих средств, в том числе в собственность - объектов местного хозяйства.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории184. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов (квартал); жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения (как правило, регистрация устава осуществляется представительным органом муниципального образования). Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования185.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Статус юридического лица (с момента регистрации) позволяет:

создавать предприятия и организации для осуществления хозяйственной деятельности по социально-экономическому развитию соответствующей территории, удовлетворения потребностей населения в товарах и услугах;

учреждать общественные объединения, некоммерческие организации, клубы по интересам, центры досуга, другие учреждения и организации для удовлетворения социально-культурных потребностей населения;

сдавать в аренду помещения, здания, сооружения, находящиеся на его балансе;

выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, строительству, эксплуатации и ремонту жилого и нежилого фондов, объектов социально-бытовой сферы с использованием предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых средств;

использовать находящиеся в его распоряжении финансовые ресурсы (кроме бюджетных) на увеличение норм расходов в социальной сфере;

кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений, организаций для финансирования целевых социальных программ; создавать фонды местной инициативы;

участвовать собственными ресурсами в создании и деятельности финансово-кредитных учреждений на акционерной или паевой основе;

определять (в соответствии со своим уставом) штаты и порядок оплаты труда работников;

осуществлять иную не запрещенную законом деятельность (согласно своим целям)186.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Собрание, конференция граждан по учреждению территориального общественного самоуправления проводятся по решению инициативной группы граждан, численность которой определяется в зависимости от численности жителей, проживающих на соответствующей территории города, имеющих право участвовать в осуществлении территориального общественного самоуправления. Так, для города Нижнего Новгорода установлено, что "при численности жителей менее 1000 человек инициативная группа составляет не менее 7 человек, при численности жителей от 1000 до 10000 человек - не менее 10 человек, при численности жителей свыше 10000 человек - не менее 15 человек"187.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее 1/3 жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее 1/3 жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Органами территориального общественного самоуправления являются исполнительные органы и контрольные органы.

Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде установило, что исполнительным органом территориального общественного самоуправления является Совет территориального общественного самоуправления подъезда многоквартирного жилого дома, многоквартирного жилого дома, группы жилых домов, квартала, микрорайона, сельского населенного пункта, иных территорий проживания граждан. Контрольным органом территориального общественного самоуправления является Контрольно-ревизионная комиссия.

Совет общественного самоуправления является коллегиальным исполнительным органом территориального общественного самоуправления, осуществляющим организационно-распорядительные функции по реализации собственных инициатив граждан по решению вопросов местного значения. Совет подотчетен собранию, конференции граждан, избирается и действует в соответствии с уставом территориального общественного самоуправления.

Контрольно-ревизионная комиссия территориального общественного самоуправления является органом территориального общественного самоуправления, созданным для контроля и проверки финансово-хозяйственной деятельности Совета. Комиссия избирается собранием, конференцией граждан и подотчетна только собранию, конференции.

Кроме этого, для реализации задач территориального общественного самоуправления, содействия органам территориального общественного самоуправления в соответствии с уставом территориального общественного самоуправления может быть предусмотрено избрание старшего по дому, старшего по подъезду, старшего по улице.

Старший по дому, подъезду, улице представляет интересы жителей дома, подъезда, улицы в отношениях с органами территориального общественного самоуправления и действует от их имени. Они подотчетны и подконтрольны соответственно собранию жителей дома, подъезда, улицы.

Жители дома, подъезда, улицы вправе наделить старшего по дому, подъезду, улице следующими полномочиями:

созывать собрания жителей дома, подъезда, улицы;

обращаться в органы территориального общественного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей дома, подъезда, улицы;

выходить с предложениями по техническому обслуживанию дома, подъезда, благоустройства придомовых территорий, текущего ремонта зданий;

на основании решения собрания жителей дома, подъезда, улицы аккумулировать личные средства жителей дома, подъезда, улицы с целью удовлетворения общих потребностей;

участвовать в работе совещаний по обсуждению вопросов, связанных с эксплуатацией дома, подъезда, благоустройство придомовой территории;

организовывать жителей на проведение работ по благоустройству подъезда, дома, придомовых территорий;

осуществлять общественный контроль за уборкой подъездов, лестничных клеток, кабин лифтов и других мест общего пользования, за выполнением жилищно-эксплуатационными организациями работ по уборке, благоустройству и оборудованию придомовых территорий, за выполнением санитарно-гигиенических, экологических, противопожарных и эксплуатационных требований, за соблюдением правил содержания домашних животных;

согласовывать акты приемки работ, произведенных в доме, подъезде, на улице;

оказывать содействие органам пожарного надзора в осуществлении мероприятий по обеспечению противопожарного состояния жилых домов;

оказывать содействие органам социальной защиты по оказанию помощи малоимущим гражданам;

оказывать содействие учреждениям здравоохранения в проведении профилактических и противоэпидемиологических мероприятий;

оказывать содействие органам внутренних дел по укреплению общественного порядка и др.

Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законодательству, нормативным правовым актам соответствующего муниципального образования. Решения, принятые ими в пределах собственных полномочий, обязательны для всех предприятий, организаций, учреждений, независимо от их организационно-правовой формы, а также должностных лиц на данной территории.

ГЛАВА 5.

Формы непосредственного участия населения

в осуществлении местного самоуправления

§ 1. Местный референдум

На первое место среди форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ ставит местный референдум. Такой подход обусловлен, прежде всего, ст. 3 Конституции РФ, согласно которой референдум и свободные выборы являются высшим, непосредственным выражением власти народа.

Правовой основой проведения местных референдумов является также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"188. В соответствии со пп. 54 ст. 2 данного закона "референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования". Порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ189 и уставом муниципального образования.

Отметим, что оба названных нами выше федеральных закона не содержат не только исчерпывающего, но даже минимального перечня вопросов, которые можно выносить на местный референдум. Такие вопросы уточняются в законодательстве соответствующих субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления. Отметим, что ст. 56 федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено единственное основание проведения местного референдума - решение о введении и использовании средств самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.

Для того, чтобы организация решения важнейших вопросов местного значения путем прямого волеизъявления граждан не зависела от усмотрения местных властей, отдельные авторы считают целесообразным определить в уставах муниципальных образований перечень вопросов, который должен находиться в исключительном ведении самого населения, а, следовательно, подлежать вынесению на референдум в обязательном порядке190. В любом случае, на местный референдум могут быть вынесены только те вопросы местного значения, которые находятся в ведении соответствующего муниципального образования.

Законодатель установил некоторые ограничения в части реализации гражданами данной формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Их можно классифицировать на общие и частные ограничения.

К общим ограничениям следует отнести:

1) на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения;

2) вопросы местного референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод;

3) вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

4) референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

5) Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать 2 года со дня официального опубликования результатов референдума.

К частным ограничениям относятся ограничения на содержание вопросов местного референдума. Так, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Механизм реализации права граждан на референдум как формы осуществления публичной власти позволяет выделить несколько последовательных и логически обусловленных стадий, в совокупности называемых референдумным процессом. Референдумный процесс - "это совокупность юридических процедур, отражающих определенную последовательность юридических действий, направленных на организацию волеизъявления народа - источника власти и носителя суверенитета"191. Порядок проведения референдума включает несколько стадий: инициирование референдума, назначение референдума, формирование комиссий референдума, участков референдума, агитации по вопросу референдума, финансирование референдума, голосование, подведение итогов голосования, определение результатов референдума, опубликование результатов и отчет комиссии референдума о расходовании денежных средств, выделенных на организацию и проведение референдума.

Инициатива проведения местного референдума согласно ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ принадлежит:

1) гражданам РФ, имеющим право на участие в местном референдуме;

2) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах или референдумах;

3) представительному органу муниципального образования и главе местной администрации, выступающими совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования, но не может быть менее 25 подписей.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ч. 1 ст. 36) позволяет каждому гражданину Российской Федерации или группе граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, образовать инициативную группу для выдвижения инициативы проведения местного референдума численностью не менее 10 человек.

Инициативная группа по проведению референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы подписывается всеми членами группы. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

а) в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального законодательства, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования - о направлении их в представительный орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решение о назначении референдума;

б) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Общий срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям, избирательная комиссия муниципального образования осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в 15-дневный срок со дня признания представительным органом местного самоуправления соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям закона. Если же представительный орган признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям закона, комиссия отказывает инициативной группе в регистрации. Основанием отказа может быть только нарушение инициативной группой законодательства, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд.

Законом субъекта Российской Федерации должны предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей, достоверности сведений об участниках референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными. Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20% от установленного законом необходимого для назначения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). При выборке подписей для проверки и при проверке подписей вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, представившей необходимое число подписей участников референдума. О соответствующей проверке должен извещаться уполномоченный представитель инициативной группы.

Комиссия референдума в муниципальном образовании, установив соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении референдума. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе по проведению референдума.

В случае отказа в проведении референдума комиссия в течение одних суток с момента принятия ею такого решения обязана выдать уполномоченному представителю инициативной группы копию решения с изложением оснований отказа. Такими основаниями являются:

отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, необходимых документов, указанных в соответствующем законе;

наличие среди представленных подписей участников референдума более 10% подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен;

недостаточное число достоверных подписей участников референдума либо выявление 10% и более недостоверных и (или) недействительных подписей от общего числа подписей, отобранных для проверки (однако выявление этих процентов не служит основанием для отказа в назначении референдума в случае, когда для назначения референдума требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для назначения референдума);

несоздание инициативной группой фонда референдума (правда, ч. 2 ст. 58 Закона 2002 г. говорит: законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5000 участников референдума) создание инициативной группой фонда референдума необязательно, если ею не финансируется подготовка и проведение референдума); отсутствие средств в фонде референдума не является основанием отказа в проведении референдума;

использование инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;

превышение инициативной группой по проведению референдума в ходе выполнения указанных задач более чем на 5% установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, фонда референдума;

установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой ограничений по проведению агитации в ходе кампании референдума, предусмотренных данным Законом;

неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.

В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Если местный референдум по каким-либо причинам не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. В местном референдуме, как и в муниципальных выборах, могут участвовать иностранные граждане, если есть договор Российской Федерации с соответствующим государством, далее принят федеральный закон или закон субъекта РФ и если они постоянно проживают на соответствующей территории.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию. Это решение подлежит обязательному исполнению и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Юридическая сила решения, принятого на местном референдуме, закреплена ст. 73 федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

решение действует на территории соответствующего муниципального образования;

решение подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов соответствующего уровня;

решение может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он изменяется в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия решения на референдуме.

В отношении референдумов, как и выборов, допустимо их признание несостоявшимися либо недействительными. Согласно ст. 70 Закона 2002 г. референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки его участников на территории проведения референдума. Комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

Любой референдум может быть признан недействительным соответствующей комиссией либо судом по мотивам допущенных в ходе его проведения существенных нарушений, не позволяющих с достоверностью определить результаты референдума.

В отличие от референдума Российской Федерации, решение местного референдума, может быть также отменено судом по следующим основаниям:

1) нарушение порядка проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю его участников;

2) несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю его участников;

3) несоответствие решения местного референдума Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

При признании результатов референдума недействительными комиссия назначает повторное голосование.

Если для реализации решения референдума дополнительно требуется издание муниципального нормативного правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки и (или) принятия данного акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Инициаторами судебного обжалования решения о проведении местного референдума, а также принятого на таком референдуме решения могут быть граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

Местные референдумы проводятся в настоящее время редко. Это объясняется, прежде всего, сложностями в их организации и проведении. Например, в Нижнем Новгороде за последние 15 лет явка избирателей лишь один раз превысила 50 процентов, которые минимально необходимы для признания референдума состоявшимся. Это мероприятие требует значительных финансовых затрат - сложно предположить на обсуждение какого вопроса (причем вопрос должен быть сформулирован так, чтобы исключалась возможность его множественного толкования (можно дать только однозначный ответ), а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения192) нижегородцам будет не "жалко" потратить более 20 миллионов рублей?193

Обращаясь к статистике проведения местных референдумов России, следует отметить, что за прошедшие 10 лет в России прошло чуть более 300 местных референдумов: в 2004 году - 24, в 2005 - 74, в 2006 - 4, в 2007 - 18, в 2008 - 17, в 2009 - 1, в 2010 - 13, в 2011 - 4, в 2012 - 165. В 2013 году планировался 31 местный референдум, из них 27 было назначено на единый день голосования - на 8 сентября 2013 года194.

Если обратиться к анализу вопросов, выносимых на местный референдум, то сегодня это в основном вопрос о введении самообложения граждан. Так, если проанализировать вопросы референдумов 2013 года, то из 31 местного референдума:1 - по вопросу изменения границ муниципального образования195, 3 - по вопросу преобразования муниципального образования196 и 27 - по вопросу введения самообложения граждан197.

§ 2. Муниципальные выборы

Другой формой непосредственного выражения самоуправления являются муниципальные выборы. Как отмечалось, граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования. Следует обратить внимание, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако это не единственные ограничения.

В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (статья 4), не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что гражданин совершал экстремистскую деятельность, призывал к ней, либо иными способами побуждал к таким деяниям, обосновывал или оправдывал экстремизм; либо совершал действия, направленные на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; либо пропагандировал и публично демонстрировал нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В зависимости от того, что будет закреплено в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, и особенно в уставах муниципальных образований, избираться могут:

депутаты представительного органа муниципального образования;

члены иного выборного органа местного самоуправления - это может быть, например, контрольная или контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования;

глава муниципального образования;

иные выборные должностные лица муниципального образования (например, в Московской области 7 декабря 2003 г. население избирало совместно с главой также и вице-главу города, района).

Нормативного определения понятия "муниципальные выборы"198 в действующем законодательстве не закреплено. Однако из содержания, целей и принципов данной разновидности выборов можно предложить следующую дефиницию: муниципальные выборы - это выборы, осуществляемые населением муниципального образования, в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Необходимо также отметить, что на уровне муниципального района его представительный орган может не избираться путем прямых выборов, а формироваться:

во-первых, посредством вхождения в этот орган по должности глав сельских и городских поселений, входящих в состав района,

во-вторых, делегированием в этот орган депутатов представительных органов поселений, избираемых указанными представительными органами из своего состава.

Можно ли отнести этот порядок к муниципальным выборам? Если и да, то это будут так называемые многостепенные или косвенные выборы: избирая главу поселения, жители тем самым одновременно избирают и депутата районного представительного органа, поскольку глава автоматически таковым становится; в свою очередь, избирая депутатов представительного органа поселения, они доверяют (поручают) им избрание кого-то из них в представительный орган муниципального района. "Но строго говоря, муниципальными выборами надо считать только прямое избрание населением депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления"199.

Муниципальные выборы проводятся по общим правилам, являющимся едиными для страны. Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

В субъектах Российской Федерации, как правило, применяется два способа формирования системы избирательного законодательства. В первом случае, принимается единый акт - избирательный кодекс субъекта РФ (например, в г. Москве, в Башкортостане, в Воронежской области, во Владимирской области, в Белгородской области, в Хабаровском крае). В другом - разработаны два нормативных правовых акта: о выборах депутатов представительного органа муниципального образования и о выборах главы муниципального образования (например, Нижегородская200, Ростовская201 области).

Отдельные дополнительные правила, особенно связанные с уточнением наименований представительных органов муниципальных образований, должностей выборных лиц, сроков полномочий, порядком назначения выборов, могут содержать уставы муниципальных образований.

Крайне важный вопрос любых выборов, в том числе и муниципальных, это вопрос используемой избирательной системы. По мнению С.А. Авакьяна, избирательная система - это существующий в данном государстве порядок выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Понятием избирательная система обозначают и применяемые в различных странах модели организации и проведения выборов, например мажоритарная, пропорциональная избирательная система202. М.В. Баглай считает, что "понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин "избирательная система" имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом смысле различаются пропорциональная и мажоритарная системы"203.

Таким образом, избирательная система - это порядок проведения выборов и определения результатов голосования. Иначе говоря, это способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата выборного органа государственной власти или органа местного самоуправления204.

Несмотря на то, что термин избирательная система не получил законодательного закрепления на федеральном уровне, следует отметить, что применительно к своим нормам Федеральный закон № 131-ФЗ все же дает понимание рассматриваемому феномену. "Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов" (статья 23, ч. 3).

Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

16 ноября 2012 года Федеральным законом № 173-ФЗ были внесены три существенных уточнения в Закон 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в части использования избирательных систем на муниципальных выборах:

1. Не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Таким образом, избирательная система в данном случае может варьироваться от смешанной симметричной до пропорциональной.

2. Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Таким образом, избирательная система в данном случае может только мажоритарной.

3. В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

Что касается возможности использования пропорциональной избирательной системы на выборах в поселениях, то здесь следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П указал, что возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, создает риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан205.

Как и в вопросе с местным референдумом механизм реализации избирательного права предполагает целый ряд последовательных и логически обусловленных стадий, в совокупности называемых избирательным процессом. К сожалению, действующее избирательное законодательство преимущественно обходит стороной определение понятия избирательного процесса. В случаях же редких исключений содержащиеся в правовых нормах дефиниции ориентированы на естественный характер взаимосвязи избирательного процесса с порядком организации и проведения выборов.

По мнению В.В. Пылина, избирательный и референдумный процессы представляют собой технологические формы реализации конституционных принципов подготовки и организации выборов государственных органов власти и органов местного самоуправления, голосования граждан на референдуме по важным вопросам государственного и местного значения, а также голосования по отзыву выборного лица и роспуску выборного органа в рамках предусмотренной законодательством последовательности совершения целого комплекса избирательных и референдумных действий и процедур206.

Избирательный процесс понимается в двух смыслах: широком и узком.

В широком смысле избирательный процесс - это упорядоченная нормами избирательного права система организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих порядок организации и проведение выборов. В узком смысле избирательный процесс - это установленная законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов. В свою очередь, стадии избирательного процесса понимаются как этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законом избирательные действия и процедуры.

Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении последовательного во времени и поэтапного по содержанию выполнения разнообразных избирательных действий и процедур, которые обеспечивают реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа государственной власти и местного самоуправления, избрании выборного должностного лица207.

К основным стадиям избирательного процесса относятся:

1) назначение выборов,

2) формирование избирательных комиссий,

3) регистрация (учет) избирателей. Составление списков избирателей,

4) образование избирательных округов и избирательных участков,

5) выдвижение и регистрация кандидатов,

6) предвыборная агитация,

7) финансирование выборов,

8) голосование,

9) подсчет голосов избирателей, определение результатов выборов и их опубликование,

10) представление избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

По общему правилу муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Днем голосования на выборах в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, - день голосования на указанных выборах. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания.

Муниципальные выборы организуют и проводят избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления и участковые избирательные комиссии. Однако организующей выборы в органы местного самоуправления является избирательной комиссией муниципального образования208.

Закон требует сбора подписей в поддержку кандидатов для их регистрации, что делается и на муниципальном уровне. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, составляет 0,5 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, но не может составлять менее 10 подписей.

Кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

Если ко дню голосования в одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более трех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий

По общему правилу, кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. При проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.

Муниципальные выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случае, если:

голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании;

менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;

за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу;

все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;

в) по решению суда.

При признании результатов муниципальных выборов не состоявшимися или недействительными назначаются повторные выборы не позднее чем через 4 месяца (в случае если местный представительный орган муниципального образования остался в неправомочном составе) либо не позднее чем через год со дня признания выборов не состоявшимися или недействительными.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию.

Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан могут быть обжалованы в суд.

С жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан, могут обратиться избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также комиссии.

Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление муниципальной власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми интересами, формируемыми местным обществом. В этом заключается их социально-политическое значение. В современных условиях выборы должны стать важнейшим элементом формирования высокого уровня политико-правовой культуры общества. Реализация избирательных прав граждан находится в жесткой зависимости от состояния электорально-правовой культуры в обществе и такой ее составляющей, как правосознание. "Современное избирательное право эффективно лишь в той мере, в какой оно является отражением демократической правовой культуры, ориентированной на мотивированное и ответственное участие граждан в формировании органов власти"209, - отмечает С.В. Навальный. В этой связи одним из направлений деятельности органов публичной власти должно стать повышение уровня электорально-правовой культуры граждан, преодоление правового нигилизма и абсентеизма.

Обращаясь к статистике проведения муниципальных выборов в России, следует отметить, что ежегодно на территории Российской Федерации проходит в среднем от 5 до 10 тысяч различного рода муниципальных выборов. Статистические данные количества муниципальных выборов в России за последние годы приведены ниже в табличной форме.

период,

год общее количество муниципальных выборов за соответствующий период210 из них: выборы депутатов представительных органов

муниципальных

образований выборы на

должность в

органы местного самоуправления 2010 год 14338 9492 4846 2011 год 6174 4410 1764 2012 год 9066 5622 3444 2013 год,

в том числе планируемых 7286 4712 2574 ИТОГО 36864 24236 12628

§ 3. Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления

Отзыв депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, являясь формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в тоже время является и формой ответственности их перед населением и избирателями.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Следует отметить, что институт отзыва существовал в советский период как один из принципов представительной системы народовластия. Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: если сохранить отзыв, не исключено его использование как средства борьбы с политическими противниками - мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица. Однако довольно скоро стало ясно: в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц много изъянов, не имеющих никакой политической окраски. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать, добросовестно относится к своему долгу, даже если у него не все получается, нельзя применять такую меру, как отзыв. Но когда становятся очевидными такие явления, как неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий, уклонение от встреч с избирателями, использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов и т.п.), тем более серьезные правонарушения, не может быть оснований для уклонения депутата, иного выборного лица от юридической ответственности, в этом случае допустимо прибегнуть и к отзыву211.

Отзыв выборного лица местного самоуправления - принятие гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, выборного должностного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования. Институт отзыва - это специфический институт народовластия в процессе осуществления местного самоуправления, выражающий взаимоотношения выборных лиц с избирателями, являющийся формой ответственности их пред населением212.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что институт отзыва по своей природе присущ только лишь мажоритарной избирательной системе. Именно она обеспечивает прямую связь избирателей и кандидатов и впоследствии обратную связь депутатов со своими избирателями. Поэтому, при использовании пропорциональной, как впрочем и смешенной, избирательных систем формирования представительных органов публичной власти, институт отзыва не применяется либо применяется с особыми основаниями и ограничениями. Вследствие этого, 20 марта 2011 года213 в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены изменения, согласно которым "если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется"

Основания для отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Такими основаниями могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Инициатива, как и само голосование по отзыву выдвигается в том же порядке, что и для проведения местного референдума с некоторыми особенностями, поэтому и сам отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность определенных процедур:

1) возбуждение инициативы и определение оснований отзыва,

2) сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву,

3) назначение голосования по отзыву,

4) агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. Лицо, в отношении которого возбуждается отзыв, вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за отзыв или против отзыва депутата, выборного должностного лица,

5) голосование по отзыву,

6) определение результатов голосования.

Депутат, член выборного органа или выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

К сожалению, новый закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не учел важнейшую правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений Конституционный суд РФ указал, что за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано214. Как видно, новый закон данную правовую позицию Конституционного Суда РФ не воспринял, указав несколько иную формулировку о необходимой численности проголосовавших за отзыв.

Надо заметить, что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П было сформулировано много значимых правовых позиций по вопросу отзыва выборных лиц местного самоуправления. Так, очень важным является сформулированное Конституционным Судом положение о недопустимости введения облегченной процедуры отзыва. Конституционным Судом затрагиваются и весьма важные вопросы, связанные с основаниями отзыва. В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Конституционный Суд указал, что на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо местного самоуправления должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва, должностные лица, ответственные за организацию заседания представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва215.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и принятые решения подлежат официальному опубликованию.

§ 4. Голосование по вопросам изменения границ муниципального

образования, преобразования муниципального образования

Содержание данного вопроса нами уже затрагивалось при рассмотрении вопроса роли форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления в его территориальной организации (параграф 8 главы 4 настоящего пособия), поэтому здесь мы обозначим лишь ключевые позиции, отражающие суть данной формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

При изменении границ или преобразовании муниципального образования, как уже отмечалось, требуется получение согласия населения. В этих целях на всей территории муниципального образования или на части его территории проводится голосование, которое назначается представительным органом муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (статья 13) согласие население на изменение границ муниципального образования или преобразовании муниципального образования необходимо:

1) для получения согласия населения на изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов,

2) для получения согласия населения на изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений,

3) для получения согласия населения на разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений,

4) для получения согласия населения городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение,

5) для получения согласия населения городского поселения в связи с лишением его статусом городского округа и согласия населения муниципального района, в состав которого включается соответствующее городское поселение.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию.

Нарушение требований по дачи согласия населения и учета мнения представительного органа муниципального образования по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования влечет отмену приятого закона субъекта Российской Федерации.

Несмотря на схожесть рассматриваемой процедуры голосования и местного референдума, можно назвать некоторые отличия:

1) инициаторами голосования по преобразованию муниципального образования помимо населения, органов местного самоуправления, могут также являться органы государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральные органы государственной власти,

2) местный референдум проводится на все территории муниципального образования, а голосование может проводится как на всей территории, так и части территории муниципального образования,

3) при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования не применяются многие положения, характерные для местного референдума, например, положение, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Или положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, а также положение о голосовании по открепительным удостоверениям216.

§ 5. Сход граждан

В соответствии со ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ, сход граждан для решения вопросов местного значения проводится только в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции этого органа. Среди них:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

8) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и др.

Сход граждан созывается главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Выборные лица местного самоуправления обязаны участвовать в сходе граждан. На сходе председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Такие решения подлежат официальному опубликованию и обязательному исполнению на территории поселения.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить исполнение этих решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Ст. 25.1217 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает также, что сход граждан может проводиться:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;

4) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

Во всех указанных выше случаях сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решение такого схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Следует еще раз отметить, что нарушение требований по дачи согласия населения и учета мнения представительного органа муниципального образования по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования влечет отмену приятого закона субъекта Российской Федерации. Так, 21 октября 2005 года Липецкий областной суд в своем Решении № 3-12/2005 признал недействующим и не подлежащим применению с момента принятия Закон Липецкой области № 209-ОЗ от 5 августа 2005 года "О внесении изменений в Закон Липецкой области "Об установлении границ муниципальных образований Липецкой области"" в связи с тем, что не получено согласие населения пос. Сухоборье на отнесение территории пос. Сухоборье к территории г. Липецка, а также не учтено мнение представительного органа Липецкого городского округа, что противоречит ст. 31, 33 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ. Судом в частности было установлено, что 5 сентября 2004 года был проведен сход граждан, проживающих на территории поселка Сухоборье, с повесткой дня: о включении территории поселка Сухоборье в состав Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области или Падовского сельсовета Липецкого района Липецкой области. Сход не дал согласия на включение территории поселка Сухоборье в состав Карамышевского сельсовета Грязинского района Липецкой области или Падовского сельсовета Липецкого района Липецкой области218.

§ 6. Правотворческая инициатива граждан

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится правотворческая инициатива граждан. Правотворческая инициатива - это право граждан, проживающих на территории муниципального образования, разрабатывать и вносить на рассмотрение уполномоченных на то органов и должностных лиц местного самоуправления проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования219. В соответствующем акте представительного органа муниципального образования устанавливается минимальная численность инициативной группы граждан, которая не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрел гарантию реализации права граждан на правотворческую инициативу: "в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом".

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

§ 7. Публичные слушания

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Целями публичных слушаний являются:

1) обеспечение реализации прав жителей на участие в местном самоуправлении;

2) осуществление непосредственной связи органов местного самоуправления с жителями города;

3) выявление общественного мнения по обсуждаемым проблемам;

4) подготовка предложений и рекомендаций органам местного самоуправления по вопросам местного значения;

5) учет мнения жителей города при принятии наиболее важных решений органами местного самоуправления.

Публичные слушания проводятся по инициативе:

населения. Население реализует свое право на инициирование публичных слушаний, формируя инициативную группу,

представительного органа муниципального образования или

главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Решение о проведении публичных слушаний должно содержать тему публичных слушаний, наименование проекта правового акта, вопросы, выносимые на слушания, дату, время и место проведения слушаний. Решение о проведении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию. До жителей должна быть доведена информация о порядке ознакомления с проектом правового акта, выносимого на слушания, а также о порядке участия заинтересованных лиц в слушаниях.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования220 и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Орган местного самоуправления, назначивший проведение публичных слушаний, формирует организационный комитет или комиссию по проведению публичных слушаний, в состав которого/которой могут включаться депутаты представительного органа муниципального образования, представители местной администрации, а также граждане. В случае, если инициатором проведения публичных слушаний являются жители муниципального образования, то в комитет/комиссию включаются представители соответствующей инициативной группы.

Перед открытием слушаний проводится регистрация их участников. На слушаниях ведется протокол, в котором фиксируются дата и место их проведения, количество присутствующих, фамилия, имя, отчество председателя, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения. Теперь требуется, чтобы решение, принимаемое на публичных слушаниях, было мотивированным. Однако юридическая сила решения, принятого на публичных слушаниях, законодательно не закреплена и поэтому, юридически значимым выступает сам факт проведения публичных слушаний с соблюдением процедуры, но не принятое решение.

Результаты публичных слушаний подлежат официальному опубликованию. Решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер.

§ 8. Собрания граждан

В соответствии со ст. 29 Федерального закона № 131-ФЗ, собрания граждан могут проводиться:

1) для обсуждения вопросов местного значения,

2) для информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,

3) для осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования221.

Определение понятия "собрание" в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует, однако оно дано в ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"222. Под собранием понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Этот же закон содержит гарантии реализации права граждан на данную форму публичного мероприятия.

Собрание граждан проводится по инициативе:

населения (назначается представительным органом муниципального образования),

представительного органа муниципального образования (назначается представительным органом муниципального образования),

главы муниципального образования (назначается главой муниципального образования),

а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрания могут проводиться как на всей территории муниципального образования, так и на части территории с участием граждан, проживающих на этой территории.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Федеральным законом № 131-ФЗ, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования223, уставом территориального общественного самоуправления.

Гражданин, граждане, выступающие за проведение собрания (организатор, организаторы), осуществляют формирование инициативной группы по проведению собрания. Формирование инициативной группы по проведению собрания осуществляется на основе волеизъявления граждан путем сбора подписей лиц, проживающих на территории, на которой планируется проведение собрания.

Подготовку и проведение собрания, подведение его итогов проводит комитет/комиссия по организации подготовки и проведения собрания, сформированная органом местного самоуправления, назначившим собрание.

Перед открытием собрания проводится регистрация его. На собрании ведется протокол, в котором фиксируются дата и местно его проведения, количество присутствующих, фамилия, имя, отчество председателя, содержание выступлений, результаты голосования и принятые решения. Решение собрания (итоги собрания) принимается открытым голосованием

Собрание граждан может принимать:

1) обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также

2) избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право граждан на проведение публичного мероприятия, могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

§ 9. Конференция граждан

В соответствии со ст. 30 Федерального закона № 131-ФЗ, в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Следовательно, конференция (собрание делегатов) - это совместное заседание (присутствие) представителей граждан (делегатов), избранных гражданами по месту их жительства, для обсуждения вопросов местного значения, а также для информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления224.

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Например, при численности жителей менее 300 человек на территории городского округа Железнодорожный Московской области проводится собрание граждан, более 300 человек - конференция граждан225. В Нижнем Новгороде, если на соответствующей части территории города Нижнего Новгорода проживает более 500 граждан, имеющих право участвовать в собрании граждан, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов)226. В Волгограде конференция может проводится в случае, если на территории города проживают более 100 человек227.

Выборы делегатов могут проводится путем открытого голосования граждан и путем сбора подписей. Выборы делегатов конференции проводятся на собраниях жителей подъездов, домов, групп домов, одной или нескольких улиц. Выборы делегатов путем сбора подписей проходят путем сбора подписей жителей в подписных листах.

Перед открытием конференции проводится регистрация делегатов конференции с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, адреса места жительства. Решение конференции принимается открытым голосованием. Решение конференции считается принятым, если за него проголосовало не менее половины делегатов конференции.

Обращения, принятые конференцией, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и (или) должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

§ 10. Опрос граждан

В соответствии со ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ, опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования228. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет инициатора:

1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Положением об опросе граждан в городе Нижнем Новгороде от 19 марта 2008 года, опрос может быть признан состоявшимся либо несостоявшимся. Опрос признается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее половины от установленной минимальной численности граждан, необходимой для признания опроса состоявшимся. В случае признания опроса состоявшимся вопрос считается одобренным, если за него подано более половины достоверных и действительных подписей от числа граждан, принявших участие в опросе.

Результаты опроса оглашаются на заседании Городской Думы города Нижнего Новгорода.

Результаты опроса подлежат опубликованию, а материалы опроса в течение срока полномочий Городской Думы города Нижнего Новгорода хранятся в Городской Думе города Нижнего Новгорода, по окончании срока сдаются на хранение в муниципальный архив.

§ 11. Обращения граждан в органы местного самоуправления

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Таким образом, право граждан на индивидуальные и коллективные обращения является конституционным правом гражданина Российской Федерации.

Обращение представляет собой форму взаимодействия гражданина (группы граждан) с органами государственной власти и органами местного самоуправления, направленную на приобретение, реализацию или восстановление прав, свобод и законных интересов, а также на совершенствование государственного и муниципального управления.

Данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления предусмотрена в ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ и содержит ссылку на базовый закон, устанавливающий порядок реализации и гарантии реализации права граждан на обращения - к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"229. В некоторых субъектах Российской Федерации установлены специальные порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления230.

Федеральный закон от 2 мая 2006 года определяет, что обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Таким образом, обращение может быть подано в формах:

в письменной форме,

в устной форме,

в форме электронного документа.

Видами обращений граждан (по содержанию) являются:

1) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

2) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

3) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Гарантиями безопасности гражданина в связи с его обращением являются:

1) запрет преследования гражданина в связи с его обращением в орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;

2) запрет на разглашение сведений , содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в орган местного самоуправления или должностному лицу.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

В исключительных случаях руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует обратить внимание, что 18 июля 2012 года Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении отметил, что право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости.

Конституционный Суд РФ признал взаимосвязанные положения Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой они препятствуют распространению положений данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а федерального законодателя обязал урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции231.

Необходимо также отметить, что рассматриваемая форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является одной из самых востребованных в реальной конституционной практике и часто реализуемых. Так, за 8 лет работы в территориальные приемные главы администрации города Нижнего Новгорода обратилось более 100 тысяч нижегородцев. "Ежемесячно в общегородскую и территориальную приемные с устными обращениями приходят около 3 тысяч человек, более тысячи человек приносят письменные заявления. Около 50% поступивших обращений решаются положительно, по остальным даются разъяснения"232.

Весной 2011 года в структуре администрации Нижнего Новгорода создано управление по работе с обращениями граждан, которое входит в состав департамента организационно-кадрового обеспечения. В районах Нижнего Новгорода работают территориальные приемные главы администрации. Два раза в месяц с нижегородцами встречаются заместители главы администрации города. Кроме этого и градоначальник ежемесячно проводит личный прием нижегородцев.

§ 12. Общая характеристика других форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает возможность участия в местном самоуправлении и в иных формах, прямо не предусмотренных этим законом. Главное, чтобы эти "иные формы" непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления не противоречили Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. А само участие населения в осуществлении местного самоуправления должно основываться на принципах законности и добровольности.

К "иным формам" можно отнести участие граждан в митингах, шествиях и других публичных мероприятиях в целях выражения своего мнения по тем или иным вопросам деятельности органов местного самоуправления. Такого мнения, в частности, придерживаются Е.С. Шугрина233 и В.В. Комарова234.

Все перечисленные действия являются реализацией права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Порядок организации и проведения публичных мероприятий, а также гарантии реализации данного конституционного права получили свое закрепление в Федеральном законе от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"235.

В соответствии со статьей 2 данного Федерального закона, публичное мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств.

Таким образом, формами публично мероприятия являются:

1) собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

2) митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

3) демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

4) шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

К организации публичного мероприятия относятся:

1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган местного самоуправления;

2) проведение предварительной агитации;

3) изготовление и распространение средств наглядной агитации;

4) другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Участники публичного мероприятия имеют право:

1) участвовать в обсуждении и принятии решений, иных коллективных действиях в соответствии с целями публичного мероприятия;

2) использовать при проведении публичного мероприятия различную символику и иные средства публичного выражения коллективного или индивидуального мнения, а также средства агитации, не запрещенные законодательством Российской Федерации;

3) принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.

Во время проведения публичного мероприятия его участники обязаны:

1) выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия, уполномоченных им лиц, уполномоченного представителя органа местного самоуправления и сотрудников органов внутренних дел;

2) соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия;

3) соблюдать требования по обеспечению транспортной безопасности и безопасности дорожного движения, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, если публичное мероприятие проводится с использованием транспортных средств.

Участники публичных мероприятий не вправе236:

1) скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности;

2) иметь при себе оружие или предметы, используемые в качестве оружия, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества, иметь при себе и (или) распивать алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе;

3) находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Завершая рассмотрение данной главы, отметим, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления237. Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с органами муниципальной власти, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.

В то же время реальность непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении определяется не только объемом прав и свобод гражданина, правами и гарантиями местного сообщества участвовать в решении задач и функций на местного уровне, но и в значительной степени от степени их общественного сознания, политико-правовой культуры, их активности.

По каким бы привлекательным моделям не конструировалось местное самоуправление, его дееспособность и реальное содержание определяются, прежде всего, политическим участием и политической культурой большинства населения. Народовластие недостаточно декларировать и разрешить, оно во многом определяется готовностью к нему и заинтересованностью в нем самого общества.

Необходим комплекс мер, направленный на вовлечение граждан в управленческие процессы, воспитание у них чувства сопричастности общему делу. Высокий уровень политико-правовой культуры в обществе является гарантией развития местного самоуправления и совершенствования его форм и институтов.

ГЛАВА 6.

Органы и должностные лица местного самоуправления

§ 1. Структура органов местного самоуправления

В каждом муниципальном образовании, как правило, действует несколько видов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Будучи разделенными, они действуют не хаотично, а системно, то есть в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей.

Система органов местного самоуправления - это совокупность представительных, исполнительно-распорядительных и иных выборных и назначаемых органов местного самоуправления и должностных лиц, объединенных общими целями и задачами по решению в пределах своих полномочий на территории муниципального образования вопросов местного значения и части государственных дел, переданных им в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, исходя из интересов населения муниципального образования, национальных, исторических, культурных и иных местных традиций.

Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, т.е. "наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы"238.

Структурный аспект системы органов местного самоуправления состоит в том, что все муниципальные органы составляют единое целое, разделяемое по содержанию задач на соответствующие взаимосвязанные части.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Что именно необходимо понимать под структурой органов местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, не уточняется239.

В научном сообществе есть мнение, что применительно к совокупности органов местного самоуправления необходимо применять понятие "система", а понятие "структура" - к определенным ее органам, в силу чего население должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования, структуру же этих органов целесообразно определять представительным органам и главам муниципальных образований.

Термин "система" употребляется в российском законодательстве в отношении организации органов власти в традиционной трактовке. Обычно под системой (от греч. Systema - целое, составленное из частей, соединение) понимается "4. форма организации, устройства чего-либо; 5. устройство, структура, представляющие собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей; 8. совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению"240, "1. множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство"241.

Термин "структура" (от лат. Structura - расположение, порядок) применяется в нормативных правовых актах также однозначно и под ним принято понимать "1. взаиморасположение и связь составных частей чего-либо; строение; 2. устройство, организация"242, "2. совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях"243.

В этих значениях данные термины употребляются в нормативном акте высшей юридической силы - Конституции России: в ст. 12, пункте "г" ст. 71, пункте "н" ст. 72, ст. 77 применен термин "система органов власти", а в ст. 112 - "структура органов власти". В развитие конституционных норм Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" разграничивает полномочия по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с частью 3 ст. 32 "Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти", а часть 2 ст. 24 наделяет Председателя Правительства Российской Федерации полномочиями "представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти".

Терминология однозначна и в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Часть 1 указанной статьи предусматривает, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти, а часть 4 - что структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" устанавливает, что "в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства". Современная структура федеральных органов исполнительной власти оформлена Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

Этот вопрос стал предметом изучения Конституционного суда РФ. Так, при разъяснении понятий "система федеральных органов исполнительной власти" и "структура федеральных органов исполнительной власти" Конституционный суд РФ дал официальное толкование о том, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него полномочий244.

Полагаем, что в ч. 1 и 6 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗтермин "структура органов местного самоуправления" употребляется именно в значении"перечень органов местного самоуправления".Итак, понятие структура "органов местного самоуправления" включает перечень конкретных органов, входящих в систему органов местного самоуправления. Такой перечень определяется населением муниципального образования самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования.

В соответствии с ч. 5 ст. 34 федерального закона № 131-ФЗ, структура органов местного самоуправления в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением:

1) на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или

2) представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов муниципальной власти определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания245.

Несмотря на спорность такого предписания относительно его соответствия Конституции РФ246, можно признать такое решение вопроса о структуре органов муниципальной власти вполне удачным. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ обеспечивает гарантию определения структуры при отсутствии активности населения в решении данного вопроса.

Заметим, что население непосредственно не может разработать структуру органов местного самоуправления. Необходимость включения в нее тех или иных органов должна быть обоснована с учетом порядка их взаимодействия и взаимоотношений в целом, а также с учетом расходов, которые потребуются на содержание этих органов. В любом случае проекты структуры составляются специальной рабочей группой (или несколькими рабочими группами), а уже возможные её варианты определяет население муниципального образования.

На наш взгляд, нельзя согласиться с Е.В. Мирошниченко в том, что население самостоятельно определяет и структуру органов местного самоуправления, и внутреннее устройство каждого из этих органов247. Если следовать такому толкованию, получается, что в каждом случае изменения внутренней организации отдельного органа местного самоуправления (а меняться она может достаточно часто с целью наиболее эффективной реализации органами своих полномочий) необходимо организовывать референдум. Организация референдума - процесс длительный и трудоемкий, требующий определенных финансовых затрат и материального обеспечения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил, например, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Внутренние структуры иных органов местного самоуправления в случае их формирования должны определяться в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34). Таким образом, учитывая, что по Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом муниципального образования (ч. 10 ст. 35), население не может участвовать в утверждении внутренних структур каждого конкретного органа местного самоуправления. Население определяет перечень органов местного самоуправления, составляющих структуру в конкретном муниципальном образовании.

Такое положение согласуется и со ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предписывает, что "местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление".

Часть 1 ст. 34Федерального закона № 131-ФЗ определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования,

2) глава муниципального образования,

3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

4) контрольно-счетный орган муниципального образования,

5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Причем, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)248 является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федерального закона № 131-ФЗ249.

Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает несколько моделей организации структуры органов местного самоуправления.

А) избранный населением на муниципальных выборах глава муниципального образования возглавляет деятельность местной администрации; представительный орган муниципального образования действует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Б) избранный населением на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования и является его председателем; местной администрацией руководит глава (сити-менеджер), назначенный на должность по контракту, заключенному по результату конкурса на замещение должности главы местной администрации.

В)избранный представительным органом муниципального образования глава муниципального образования является его председателем; местной администрацией руководит глава (сити-менеджер), назначенный на должность по контракту, заключенному по результату конкурса на замещение должности главы местной администрации.

Г)250 избранный на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования возглавляет деятельность местной администрации.

Д) уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Ниже представлена таблица наименований муниципальных образований в соответствии с Законом Нижегородской области от 6 мая 2005 года251.

Нижегородская

область наименование представительных органов

муниципальных образований наименование

глав муниципальных образований наименование

исполнительно-распорядительных органов

муниципальных образований муниципального района Земское собрание глава местного самоуправления администрация городского округа городская Дума, Совет депутатов глава города,

мэр города,

глава местного самоуправления городского

поселения

- города районного значения городская Дума глава местного самоуправления, глава города городского

поселения

- рабочего поселка поселковый

Совет глава местного самоуправления сельского

поселения сельский Совет

Так, например, в Ростовской области для органов местного самоуправления сельских поселений устанавливаются следующие наименования: собрание депутатов поселения, глава поселения и администрация, а для органов местного самоуправления муниципальных районов: собрание депутатов муниципального района или районное собрание депутатов, глава муниципального района, администрация252.

Своеобразно решили вопрос о наименовании органов местного самоуправления законодатели Камчатки. Там для каждого муниципального района принят индивидуальный закон. Так, в Законах Камчатской области "О наименованиях органов местного самоуправления Быстринского района и сельских поселений, входящих в его состав" и "О наименованиях органов местного самоуправления Мильковского района и сельских поселений, входящих в его состав" от 5 марта 2005 г. представительный орган Быстринского района именуется Думой, а Мильковского - Советом народных депутатов. Наименования других органов совпадают. Для района это глава и администрация, для сельских поселений - Собрание депутатов, глава и администрация253.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, вступают в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, за исключением случаев, прямо предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Система органов местного самоуправления должна формироваться в соответствии с едиными принципами. К таковым можно отнести:

1) обязательность наличия представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;

2) самостоятельность осуществления органом местного самоуправления своих полномочий;

3) подконтрольность органов и должностных лиц муниципального образования представительному органу местного самоуправления;

4) разграничение полномочий между органами местного самоуправления на основе приоритета представительного органа254;

5) взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

§ 2. Классификация органов и должностных лиц

местного самоуправления

Классификацию органов местного самоуправления можно провести по различным основаниям. В настоящее время в учебной и научной литературе нет большого расхождения между учеными и специалистами относительно оснований классификации и видовых разновидностей по ним органов и должностных лиц местного самоуправления. Некоторые расхождения видятся лишь в количестве выделяемых подходов и в "чистоте" классификационных видов. Например, А.В. Малько и С.В. Корсакова выделяют четыре основания к классификации: по способу формирования, по способу принятия решений, по степени необходимости и по характеру компетенции255. Существуют и другие подходы. Так, в коллективном труде "Основы управления муниципальным хозяйством" выделяется пять классификационных оснований. Относительно предыдущего подхода не выделяется такое основание классификации, как степень необходимости, но дополнительно выделяется два основания - по предметам ведения и по типу исполняемых функций256.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ на выборные и иные органы, следовательно, по способу формирования следует различать:

1) выборные органы местного самоуправления (образуемые путем муниципальных выборов, например, представительный орган муниципального образования). Наличие выборных органов местного самоуправления обязательно, т.к. это один из основных принципов организации местного самоуправления;

2) невыборные органы местного самоуправления. Данная группа органов в свою очередь по способу формирования подразделяется на:

2.1) формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа муниципального образования),

2.2) формируемые на основе назначения (например, местная администрация),

2.3) формируемые наоснове кооптации по установленным нормам (например, комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.).

Такая же классификация органов и должностных лиц местного самоуправления может быть результатом применения другого основания к классификации, например, по субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть разделены:

1) на образуемые непосредственно населением и

2) формируемые иными органами и должностными лицами местного самоуправления.

В зависимости от способа принятия решенийорганы и должностные лица местного самоуправления можно разделить на:

1) коллегиальные органы местного самоуправления,

2) единоначальные органы местного самоуправления,

3) органы с совещательными полномочиями.

Представительный орган муниципального образования интегрирует интересы различных групп населения, представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения от имени всего населения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. Однако, не следует делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

Вопросы в сфере исполнительно-распорядительной деятельности, оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, когда конкретными участниками деятельности руководят профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты своей деятельности.

И если первые два вида органов называются традиционно, то вычленение органов местного самоуправления с совещательными полномочиями можно назвать характерным для муниципального уровня управления. Например, советы, создаваемые при местной администрации или главе муниципального образования: по архитектуре и градостроительству, по развитию муниципального образования, по культуре и т.п. Или все более "популярные" советы по противодействию коррупции, по профилактике правонарушений, по обеспечению экономической безопасности - наличие которых прямо предусмотрено соответствующими специальными законами. Понятно, что такие общественно-муниципальные органы не имеют полномочий по изданию муниципальных правовых актов, это прерогатива органов или должностных лиц местного самоуправления. Однако назначение таких формирований и состоит в содействии уполномоченному органу или должностному лицу в выработке и принятии правильного решения.

По значению в системе местного самоуправления органы местного самоуправления можно подразделить на:

1) обязательные и

2) факультативные.

В предыдущем параграфе мы отмечали, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)257 является обязательным за некоторым исключением.

Другие же органы, например, контрольно-счетный орган муниципального образования, является факультативными.

В зависимости от полномочий органы местного самоуправления подразделяются на:

1) представительные (например, представительный орган муниципального образования),

2) исполнительные (например, местная администрация),

3) контрольные (например, контрольно-счетный орган муниципального образования).

Подчеркнем, что речь в данном случае не идет о принципе разделения властей. Конституционный принцип разделения властей применим лишь в отношении органов государственной власти и ни в коем образе не определяет структуру органов местного самоуправления, хотя проекция принципа здесь и прослеживается. Мы говорим именно о классификации органов местного самоуправления по типу реализуемых ими функций.

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании и разработке в итоге проекта развития муниципального образования и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет и устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования правила. Исполнительный орган имеет более сложную организацию, которая в конечном итоге должна обеспечить исполнение в полном объеме принятых муниципальных решений. А реализация интересов населения обеспечивается, в том числе, путем установления контроля за исполнением решений муниципальных властей.

По характеру компетенции можно выделить:

1) органы местного самоуправления общей компетенции и

2) органы местного самоуправления специальной компетенции.

Органы местного самоуправления общей компетенции выполняют функции по решению всего комплекса задач местного значения. Общей компетенцией обладают представительные органы, глав муниципальных образований, местные администрации.

Органы местного самоуправления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в различных сферах ведения. Специальной компетенцией обладают контрольные органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы местной администрации.

Приводимая в литературе классификация органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения основана на том, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти в порядке, установленном соответствующим законодательством.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, и специально создаваемыми органами (например, отделами записи актов гражданского состояния). Материально-финансовое обеспечение такой деятельности гарантируется государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов. При этом в части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.

§ 3. Представительный орган местного самоуправления

Общие положения и место в структуре органов местного самоуправления. Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу - выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как справедливо отмечается в литературе, депутаты представляют все население, проживающее на определенной территории, т.е. и тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит в местное сообщество. Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности и отражать в своих решениях мнения и интересы различных общественных слоев258.

Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Представительный орган обладает правами юридического лица. Представительный орган муниципального образования имеет обособленное имущество, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права и обязанности, может быть истцом, ответчиком в судах, иметь печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях.

Порядок формирования. Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем муниципальных выборов.

Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. В случае, если в таком поселении численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Ст. 35Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района.

Основным для большинства муниципальных районов является вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

Согласно второму варианту, представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

В таком порядке представительный орган муниципального района формируется, если такое решение в течение 1 года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о таком порядке формирования представительного органа оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с рассмотренным нами первым вариантом.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Численность депутатов. Численность депутатов представительного органа муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования. При этом в зависимости от вида муниципального образования Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает нижние пределы такой численности. Так, численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения- не может быть менее 10 человек.

Компетенция и полномочия представительного органа муниципального образования. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Среди таких полномочий можно назвать следующие:

принятие решения о назначении местного референдума;

назначение выборов депутатов представительного органа муниципального образования;

назначение выборов главы муниципального образования;

дача согласия на назначение на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

осуществление права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации;

заслушивание отчетов должностных лиц администрации муниципального образования и руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций о текущей работе и внесение главе муниципального образования представлений по их отчетам;

установление порядка назначения на должность и освобождения от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

утверждение документов территориального планирования муниципального образования и иной градостроительной документации;

назначение в соответствии с уставом муниципального образования голосования по отзыву депутата представительного органа, главы муниципального образования, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, а также преобразования муниципального образования;

установление в соответствии с уставом муниципального образования порядка реализации правотворческой инициативы граждан;

назначение в соответствии с уставом муниципального образования публичных слушаний, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения опроса граждан, назначение опроса граждан;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения собрания граждан, а также полномочий собрания граждан, назначение собрания граждан, проводимого по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

определение в соответствии с уставом муниципального образования порядка назначения и проведения конференций граждан, назначение конференций граждан, проводимых по инициативе населения или представительного органа муниципального образования;

установление в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования порядка и сроков рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления муниципального района;

утверждение структуры администрации муниципального образования;

формирование контрольного органа муниципального образования, определение порядка его работы и полномочий;

определение порядка приватизации муниципального имущества в соответствии с федеральным законодательством;

утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия представительного органа муниципального образования;

определение порядка предоставления и изъятия земельных участков в соответствии с земельным законодательством;

установление правил проведения открытого конкурса по размещению муниципального заказа, финансируемого за счет местного бюджета на выполнение работ (оказание услуг), внесение в них изменений и дополнений;

установление порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др.

Таким образом, представительный орган любого муниципального образования выполняет три функции - учредительную, правотворческую и контрольную.

Учредительная функция представительного органа выражается, например, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Основная функция любого представительного органа власти, в том числе представительного органа муниципального образования - принятие общеобязательных нормативных правовых актов. Нормотворческий процесс в муниципальном образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне259.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Контрольная функция играет важную роль в деятельности представительного органа муниципального образования. Особое значение имеют такие виды контроля представительного органа муниципального образования, как:

1) контроль за исполнением местного бюджета или финансовый контроль. Такой контроль может быть предварительным, текущим и последующим260. При предварительном контроле, в ходе обсуждения и утверждения проектов актов о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, осуществляется оценка и последствия принятия таких актов. При текущем контроле исполнение местного бюджета рассматривается на заседаниях специально созданных комитетов, бюджетно-финансовых комиссий представительного органа муниципального образования, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль осуществляется представительным органом муниципального образования в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета;

2) контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых. Представительный орган муниципального образования нередко дает оценку состоянию соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов и в случае необходимости принимает решение о подготовке изменений и дополнений в такие акты, о проведении дополнительных и последующих проверок за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов;

4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью муниципального образования. Данный вид контроля является обобщающим предыдущие три: частично реализуется в форме финансового контроля, частично в форме контроля за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования своих полномочий и исполнением муниципальных правовых.

Для реализации контрольных полномочий представительный орган муниципального образования может направлять запросы. Представительный орган вправе направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос, как правило, принимается большинством голосов от установленного числа депутатов представительного органа в порядке, установленном его регламентом.

Депутат представительного органа также может направить запрос главе муниципального образования, руководителям структурных подразделений администрации муниципального образования, иным должностным лицам органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Запрос депутата направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании представительного органа муниципального образования. Нередко депутат, направивший запрос, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов. О дне рассмотрения поставленных в запросе вопросов депутат, направивший запрос, должен быть извещен заблаговременно.

Конечно, следует учитывать, что формальное наличие у представительного органа муниципального образования контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Например, только одного указания на то, что представительный орган осуществляет контроль за исполнением установленного порядка распоряжения муниципальной собственностью, будет недостаточно. В уставе муниципального образования необходимо четко определить, каким образом осуществляется такой контроль, регламентировав при этом его этапы и процедуры. В ряде муниципальных образований принимаются и специальные акты, регламентирующие контрольную деятельность представительного органа муниципального образования.

Организация деятельности представительного органа. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля за их исполнением представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.

Как правило, председатель представительного органа муниципального образования:

1) осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа и вопросов, выносимых на рассмотрение представительного органа;

2) ведет заседания представительного органа, ведает внутренним распорядком представительного органа;

3) представляет представительный орган в отношениях с органами местного самоуправления муниципального образования, органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

4) созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время их проведения, а также проект повестки дня;

5) осуществляет общее руководство работой аппарата представительного органа; в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата представительного органа; налагает дисциплинарные взыскания на работников аппарата, решает вопросы об их поощрении;

6) координирует деятельность комитетов (комиссий) представительного органа;

7) подписывает протоколы заседаний и другие документы представительного органа;

8) осуществляет иные полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

Деятельность представительного органа муниципального образования осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают в себя (заседания, работу в комитетах, постоянных и временных комиссиях, работу в составе депутатских групп и фракций261.

Заседания являются основной формой деятельности представительного органа муниципального образования. Порядок созыва и проведения заседаний, а также их периодичность определяется либо в уставе муниципального образования, либо регламентом представительного органа.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в 3 месяца.

Заседания представительного органа являются открытыми. Открытость заседаний гарантирует возможность присутствия на них заинтересованных лиц. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, представительный орган муниципального образования вправе проводить закрытые заседания. Первое заседание представительного органа муниципального образования, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который ведет заседание до избрания председателя данного органа.

На заседаниях представительного органа муниципального образования каждый депутат имеет один голос. На заседаниях представительного органа муниципального образования решения по рассматриваемым вопросам принимаются в основном открытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование может осуществляется также с использованием электронной системы подсчета голосов (в случае наличия такой технической возможности).

Досрочное прекращение полномочий. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона № 131-ФЗ:

1) В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 1 месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2) В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

3) В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение 3месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования во всех перечисленных случаях прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть также предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные выборы в указанный представительный орган.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение 1 месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

§ 4. Глава муниципального образования

Общие положения. В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования также выступает в качестве органа местного самоуправления. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ понятие "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от его полномочий может выступать в качестве органа местного самоуправления262.

Порядок наделения полномочиями и место в структуре органом местного самоуправления. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может быть избран как непосредственно населением на муниципальных выборах, так и представительным органом муниципального образования из своего состава.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если глава муниципального образования избирается представительным органом, он является председателем представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации263.

В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, глава муниципального образования возглавляет соответствующий представительный орган муниципального образования, являясь его председателем.

Полномочия главы муниципального образования. Согласно ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В зависимости от своего статуса, закрепленного в уставе муниципального образования, глава муниципального образования может наделяться широким кругом других полномочий, в частности:

вправе вносить на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты нормативных правовых актов;

от имени муниципального образования приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, обязан представлять представительному органу ежегодный отчет о своей деятельности, деятельности администрации муниципального района и ее структурных подразделений;

вправе предлагать вопросы в повестку дня заседаний представительного органа муниципального образования;

разрабатывает и вносит в представительный орган на утверждение проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, разрабатывает и представляет на утверждение представительного органа структуру администрации муниципального образования;

утверждает положения о структурных подразделениях администрации;

в случае если это предусмотрено уставом муниципального образования, с согласия представительного органа назначает на должность отдельных должностных лиц администрации муниципального образования;

назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования;

назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования собрания граждан, проводимые по его инициативе;

назначает в соответствии с уставом муниципального образования конференции граждан, проводимые по его инициативе;

ведет прием граждан, организует рассмотрение их предложений, просьб и жалоб, принимает по ним решения;

заключает от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции.

Подотчетность главы муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Закон не детализирует положение о подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования. Такой контроль может реализовываться, например, в форме отчета главы муниципального образования перед депутатами представительного органао результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Отчет может быть ежегодным, ежеквартальным, или отчетом о деятельности в конкретной сфере по предметам ведения муниципального образования (например, отчет об исполнении бюджета, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства, о деятельности исполнительного органа в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о ходе исполнения плана социально-экономического развития муниципального образования и т.п.).

Подотчетность главы муниципального района может устанавливаться и в иных формах, например:

1) информирование населения о текущей работе через средства массовой информации;

2) проведение встреч с населением;

3) ответы на запросы отдельных депутатов и представительного органа муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) удаления в отставку264;

4) отрешения от должности265;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) отзыва избирателями;

11) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

12) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района с формируемого на муниципальных выборах на состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава;

13) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

14) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

15) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

7 мая 2013 года Федеральным законом № 102-ФЗ Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ был дополнен еще двумя основаниями досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В соответствии с данными изменениями полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"266;

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, назначаются досрочные выборы главы муниципального образования.

В случае внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, предусматривающих избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, выборы главы муниципального образования не назначаются и не проводятся, если муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования.

§ 5. Организация деятельности местной администрации

Общие положения. Формирование исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру и порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа муниципального образования, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации267.

Законодательство не содержит определения исполнительного органа муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Е.А. Незнамова предлагает определять исполнительный орган муниципального образования как "орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения"268.

В данном определении не предусмотрено возможности существования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции, что, на наш взгляд, является некоторым упущением. Необходимость их формирования должно определять население муниципального образования. Такими органами могут стать, например, муниципальные органы охраны общественного порядка.

В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются самостоятельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сферах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполнительно-распорядительного органа общей компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления.

Местная администрация является органом общей компетенции, которым руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, и обладает правами юридического лица.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации269. В структуру местной администрации в зависимости от уровня муниципального образования могут входить различные подразделения отраслевого (функционального) назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и экономический политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии т.д.), а также территориальные органы местной администрации270. Обычно глава местной администрации имеет заместителей в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания, в сфере социальной политики и др.

Глава местной администрации. Главой местной администрации является:1) либо глава муниципального образования, 2) либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса271. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации, и не может быть менее чем 2 года и более чем 5 лет.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В случае, когда на местную администрацию муниципального района возлагается исполнение полномочий местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна треть - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Ограничения по должности. Глава местной администрации:

1) не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

2) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

3)должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Досрочное прекращение полномочий. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности272;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 %, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

14) вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений по должности;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений по должности;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

§ 6. Контрольный орган муниципального образования

Общие положения. В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования. Теперь сформирована единая правовая основа организации и деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации - в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"273.

Наряду с названными законами деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований регулируется Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ274 и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган муниципального образования:

1) является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля(ст. 3, ч. 2);

2) образуется представительным органом муниципального образования и ему подотчетен (ст. 3, ч. 2 и 3);

3) обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (ст. 3, ч. 4);

4) его наименования, полномочия, состав и порядок деятельности устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 3, ч. 6)275;

5) в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица (ст. 3, ч. 8);

6) имеет гербовую печать и бланки со своим наименованием и с изображением герба муниципального образования (ст. 3, ч. 9).

Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, представительные органы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения вправе заключать соглашения с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.

Состав и порядок формирования. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов.

Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования. Срок их полномочий устанавливается муниципальным нормативным правовым актом и не должен быть менее чем срок полномочий представительного органа.

Предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования:

1) председателем представительного органа муниципального образования;

2) депутатами представительного органа муниципального образования - не менее одной трети от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования;

3) главой муниципального образования.

Право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предоставлено также комитетам и комиссиям представительного органа муниципального образования.

Порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.

На должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются:

1) граждане Российской Федерации,

2) имеющие высшее образование,

3) имеющие опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа.

Штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия). Коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа определяются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа.

Полномочия. Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Муниципальный финансовый контроль осуществляется в форме:

1) контрольных мероприятий,

2) экспертно-аналитических мероприятий.

Правомочия. Должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них полномочий имеют право:

1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;

2) в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации;

3) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;

4) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;

5) составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;

6) в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

7) знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

8) знакомиться с технической документацией к электронным базам данных;

9) составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется за счет средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий.

§ 7. Избирательная комиссия муниципального образования

Общие положения. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", избирательная комиссия - коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона № 131-ФЗ избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. В пределах своей компетенции она независима как от органов государственной власти, так и от органов местного самоуправления.

Все действующие в Российской Федерации избирательные комиссии, в том числе и избирательная комиссия муниципального образования:

1) обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

2) осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации;

3) обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно;

4) обеспечивают информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

Порядок формирования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве 8, 10 или 12 членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве 6, 8 или 10 членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений:

а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с действующим избирательным законодательством;

б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а также политических партий, выдвинувших списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

Представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Представительный орган поселения обязан назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.

Предложения избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии, готовятся с учетом предложений общественных объединений, с учетом предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии соответствующего муниципального образования предыдущего состава.

Полномочия. Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования составляет 5 лет. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательной комиссии муниципального образования является день вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования.

В соответствии со ст. 24Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ",избирательная комиссия муниципального образования:

1) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

2) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

3) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

4) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов;

5) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов, референдумов;

6) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

7) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

8) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

9) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района - также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

10) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.

Организация деятельности. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально и на постоянной основе. Комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава. Со дня первого заседания комиссии нового состава полномочия комиссии предыдущего состава прекращаются.

Председатель избирательной комиссии муниципального образования, заместитель председателя и секретарь комиссии избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Решения принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. Заседание также обязательно проводится по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Избирательные комиссии муниципальных образований имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что кроме рассмотренных нами органов, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность формирования иных органов местного самоуправления. Они должны отвечать следующим требованиям:

во-первых, они должны быть предусмотрены уставом муниципального образования;

во-вторых, они избираются непосредственно населением или образуются представительным органом муниципального образования;

в-третьих, они наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Реальная практика местного самоуправления содержит очень мало случаев создания иных органов и учреждения иных выборных должностных лиц, помимо названных в законодательстве. В качестве примера можно назвать опекунские советы, созданные ранее в некоторых внутригородских муниципальных образованиях города Санкт-Петербурга, занимавшиеся вопросами опеки и попечительства. Как отмечает В.И. Фадеев, в России зарождается "практика учреждения на муниципальном уровне должности уполномоченного по правам ребенка. Например, Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 9 декабря 2010 г. № 386-28 было утверждено "Положение об Уполномоченном Улан-Удэнского городского Совета депутатов по правам ребенка". В соответствии с ним Уполномоченный осуществляет свою деятельность на общественных началах и подотчетен городскому Совету"276. С опережением федеральной практики на муниципальном уровне есть примеры введения уполномоченных по защите прав предпринимателей, уполномоченных по противодействию коррупции.

Местное самоуправление в России имеет богатую практику образования различных совещательных, консультативных и подобных им общественных советов, комитетов, коллегий, комиссий при главах муниципальных образований, представительных органах, местных администрациях и их подразделениях. Они являются чаще всего постоянно действующими, их руководители избираются или назначаются из числа первых лиц муниципальных образований. Для отнесения таких органов к иным органам местного самоуправления, по меньшей мере, необходимо предусмотреть его в уставе муниципального образования и тесно увязать его задачи, состав и деятельность с функциями местного самоуправления, передав ему часть полномочий по решению вопросов местного значения.

§ 8. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления,

выборного должностного лица местного самоуправления

Общие положения. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определяется Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ (статьи 24 и 40), иными федеральными законами. А отдельные вопросы обеспечения их статуса могут регламентироваться законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Так, например, субъекты Российской Федерации принимают законы о гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления277, о денежном содержании указанной категории лиц278 и др.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее 2 и более 5 лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Решение о деятельности депутата на постоянной основе принимается представительным органом муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами депутату, осуществляющему депутатскую деятельность на непостоянной основе, могут возмещаться расходы, связанные с исполнением депутатских полномочий279.

Муниципальные образования принимают положения, регламентирующие статус депутата представительного органа муниципального образования280, о запросах депутата281, об отчетах депутата282, о наказах избирателей депутатам283 и др.

В соответствии с уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами депутат может иметь помощников, статус которых определяется положениями, принимаемыми представительными органами муниципальных образований284.

Депутат не относится к муниципальным служащим. Он замещает муниципальную должность (которая не входит в перечень должностей муниципальной службы) независимо от того, осуществляет ли он свои полномочия на постоянной основе или нет. В случае поступления депутата на муниципальную или государственную службу период его работы включается в стаж как муниципальной, так и государственной службы285.

Условия осуществления деятельности (ограничения). Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть:

* депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ,

* членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ,

* депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

* занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации,

* занимать должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы.

Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, а депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Депута